浅谈行政争议的解决途径及如何推进行政争议实质性化解

摘要：为了维持社会秩序，保障行政相对人的权益，行政争议必须得到有效解决。解决行政争议的途径有多种，每种途径各有优点和不足。本文将对我国现有的行政争议解决途径和行政机关如何推进行政争议的化解进行分析，以期进一步完善行政争议的解决。

关键词：行政争议；行政诉讼；行政复议；信访；完善；化解

一、什么是行政争议

行政争议又称行政纠纷，是指国家行政机关之间，国家行政机关与相对人之间因行政管理活动而产生的争议。 用通俗的话说，就是政府及其部门作出的涉及某个或某些公民、法人的行政处理决定、行政处罚决定、行政征收决定、行政赔偿决定、行政补偿决定等各种具体行政行为（不包括针对不特定人的抽象行政行为），所涉及的被管理者不满意，与管理者发生争执，这种争执就是行政争议，其表象是被管理者状告管理者，其实质是私权利和公权力之争。被管理者对引发争执的具体行政行为，在法定时间内，有权提起行政复议或者行政诉讼；在超出法定的行政复议、行政诉讼期限后，则可以通过信访途径处理。构成行政争议必须同时具备以下四个条件：第一，争议的双方中有一方是行政机关；第二，争议是由行政机关实施行政管理行为引起的；第三行政争议是以行政机关依其职权，因其作为或不作为与公民法人或其他组织形成行政法律上权利义务的法律行为为前提。没有行政机关行使职权的行为，行政争议便不存在；第四，当事人不服行政机关的行政行为，提出复议或诉讼，是法律允许的，解决行政争议，必须依照法定程序进行。

二、行政争议的解决途径

（一）通过行政诉讼来解决

即公民、法人或者其他组织不服行政机关的处理决定或复议决定，依法向人民法院提出行政诉讼，由法院对行政机关具体行政行为的合法性进行审查。并依法作出判决或裁定。现行的法律依据主要是《中华人民共和国行政诉讼法》。

行政诉讼是由人民法院通过审查引起争议的具体行政行为的合法性，从而实现保护公民合法权益的目的的一种诉讼制度。它本质上是司法权对行政权的一种监督手段，其重心在于审查具体行政行为的合法性，并严格适用司法程序，使裁决具有最终的法律效力，以法律的权威与公正有效地限制行政权的滥用。但其中比较突出的问题就是，大量的行政争议并没有经过其他的争议解决途径就直接进入了行政诉讼程序，因此行政诉讼的受案率呈上升趋势。相对于其他的行政争议解决途径，行政诉讼具有公正性和权威性的优点，但这是以繁琐的诉讼程序和高昂的诉讼成本为代价的。同时以行政诉讼作为争议解决的途径也存在如范围有限，不能及时处理除具体行政行为及其合法性方面以外的其他部分；由相对人申请而启动，监督过于被动；程序相对复杂、期限较长，诉讼成本较高等缺陷。

（二）通过行政机关内部的复议来解决，

即公民、法人或者其他组织不服原处理机关的行政处理决定，依法向该机关的上一级行政机关或者法律、法规规定的复议机关提出申请，由上一级行政机关或者法律、法规规定的复议机关对原处理机关处理的决定的合法性和适当性进行审查，并作出复议决定。现行的法律依据主要是《中华人民共和国行政复议法》。

行政复议是由上级行政机关、同级人民政府或法律规定的相关行政机关，对引起争议的行政行为的合法性和适当性进行审查并做出行政复议决定的行政行为，是行政机关内部监督行政权行使的一种有效形式，具有行政性和准司法性双重属性，是保护相对人权益的良好选择之一。但也由于行政复议是在行政系统内解决行政机关与公民、法人或其他组织之间的行政争议，这就必然会受到各种过多的干预，事实也常是如此。因此，要使行政复议制度在解决社会纠纷中充分发挥作用，最关键的就是要保证行政复议制度的公正性。

（三）通过群众信访来解决

即公民采取书信、走访等形式，向各级行政机关、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见和建议，依法由有关行政机关予以处理的活动。它主要解决行政机关及其工作人员的失职行为与相对人出现的矛盾，起到监督行政权行使和救济公民权利的双重效果。身处社会急速转型时期下的中国，面临着诸多风险和挑战，信访量也急剧膨胀，而信访量急剧膨胀必将产生一些社会成本的无端耗费。从本质上讲，信访是一种人治的手段，少数情况下也可有助于实现社会正义。但若过度依赖信访，则必将导致整个社会的治理轨道离法治越来越远。同时我国的信访机构也存在着不系统、不独立，且缺乏规范的处理问题的能力等弊端，这些也都将制约其有效地发挥应有功能。

三、行政争议的其他解决途径

在行政争议的解决途径中，由于行政争议中的当事人一方恒定为行政机关，行政诉讼法明确规定了行政案件不适用调解，和解等方式。因为缺乏强制性的终局效力，行政主体和相对人往往花费了大量时间和精力达成和解后，又因相对人的不满意，行政争议便又回到原点，所以现实中，这些也无法成为争议解决的主要方式。于2015年5月1日起施行的新《行政诉讼法》第6O条规定“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。” 这也第一次正式承认了行政机关的自由裁量行为可以调解。

四、我国行政争议解决途径的完善

（一）加强和改进行政审判工作，充分发挥行政诉讼重要作用

即要求通过行政诉讼，让法院从司法的角度化解好行政机关已发生的行政争议。行政审判有最后对行政行为合法与否进行评判的功能，行政行为对不对，如果被管理者起诉到了法院，进入了行政诉讼程序，就由法院说了算，这就是“司法最后解决”的职责和权力。站在行政机关的角度，政府及其部门必须自觉接受司法审查、监督、裁判。站在法院的角度，也要求他们正确、完全地履行行政审判职责。

首先，应注重保持司法的独立性以防止行政干预司法活动，使法院能够独立的受理案件、审理案件和做出判决，使法官能够安心的秉公办理案件。其次，法院自身要加强内部建设，提高法官队伍的业务素质和道德修养。最后，除了法院自身经过合法程序可以对判决做出撤销和改变外，任何组织和个人都无权否定、撤销或改变法院的判决，使法院作为争议解决的最终手段。

行政案件因涉及司法权对行政权监督的范围和力度，会产生案件受理问题。行政诉讼受案范围的狭窄严重束缚了行政诉讼功能的发挥。 因此不断扩大受案范围是趋势。

（二）加强和改进行政复议工作，努力把行政争议化解在行政过程中

即要求上级政府或上级部门通过行政复议解决好下级政府或下级部门已发生的行政争议。既要加强行政复议机构、人员、办案条件等硬件的建设，也要加强行政复议人员政治、业务素质的软件建设。

作为带有监督性的制度，可以将负责行政复议的部门从原行政机关中分离出来，令其从事专门的复议工作。复议机关和人员的独立和中立，须是能平等地对待各方当事人，不歧视，不偏私，排除不相关因素的干扰，尤其是权力和人情的干扰。同时为了提高行政复议的质量，对行政复议的工作人员可实行资格管理制度，提高其进入行政复议机关的门槛，从而确保行政复议人员的法律素质，以期更好地保证行政复议的公正性。

“将行政争议化解在行政程序中”，就是行政争议要尽可能消化在行政机关、行政程序中，不要大量的推向法院。老百姓愿意通过行政复议这个法律途径来与行政机关“据理力争”自己的权益，这对行政机关而言是好事。有些当事人对可以申请行政复议或起诉到法院的案件，不走这个渠道，而是反复的上省赴京信访。信访也是一种法律途径，但由于它主要是事后性的、指引性的处理方式，不能象行政复议那样直接对行政争议作出评判，不易案结事了。因而，行政机关应当尽可能引导群众走行政复议的法律途径，以求及时定争止纷，案结事了。

五、如何推进行政争议实质性化解

（一）大力提升依法行政水平

主动运用法治思维和法治方式认识解决问题。针对涉及人民群众重大利益的土地征用、房屋拆迁等突出问题，运用法治思维和法治方式予以谋划和决策，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。增强规则意识，强化公众参与、注意专家论证、注重风险评估，必要时可征求司法机关的意见，借鉴其司法经验和对法律适用问题的理解，严格按照法定程序办事，努力克服“重实体轻程序”的观念。针对“非正常上访”等突出问题，应当运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷。畅通和规范群众诉求表达、利益协调和权益保障的渠道，积极将矛盾纠纷引入到行政调解、行政复议、行政诉讼等法治途径进行解决，引导群众依法理性地维护合法权益。
    严格按照法定职权和正当程序依法行政。行政机关依法享有行政管理权和行政裁量权，但是“有权不可任性”，需要在法律规定的框架内严格根据法定职责和程序依法用权。主要是要增强职权法定意识、正当程序意识、合理行政意识、证据意识、执法为民意识、行政文书规范意识。
    高度重视与民生密切相关的行政执法工作。处理好服务中心和保障民生的关系。在重点项目推进和城镇化建设等工作中，要坚持依法决策、依法行政，既保障中心工作的顺利实施，又维护人民群众的切实利益，不能片面理解“服务中心工作”而忽视行政相对人的合法权益，不能片面强调行政效率而忽视依法行政。健全和规范诉求表达机制。畅通群众表达利益诉求的渠道，通过听证、征询意见等多种方式，强化行政决策和行政执法的公众参与。增强统筹协调的能力。充分考虑各方的利益诉求，善于寻求各方利益的平衡点，注重解决群众的实际问题。
    （二）切实强化诉讼能力建设
    完善行政机关负责人出庭应诉制度。新《行政诉讼法》规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”行政机关负责人出庭已经成为行政机关一项法定职责。建议行政机关把该项制度定位于推动监督依法行政，化解行政争议的重要抓手，建议行政机关把负责人是否出庭应诉以及执行法院裁判、支持法院工作的情况纳入行政机关行政绩效考核体系，将该项制度切实落到实处。
    加强工作人员出庭应诉能力建设。行政诉讼中行政机关的应诉水平对于行政执法和行政审判都有至关重要的影响。行政机关应诉能力高，能够在行政诉讼中充分展现行政机关的依法行政能力，向行政相对人展示行政行为的合法性，化解当事人不满，妥善解决行政纠纷避免不必要的败诉。行政案件中行政机关胜诉与否，不仅仅是行政执法过程中是否做到了认定事实清楚，适用法律正确，行政程序正当，还与行政机关应诉的能力有关。在司法审查中，行政机关在诉讼中对于原告主体资格、起诉期限举证、利害关系认定、证据及时提交、庭审答辩技能、配合协调和解等方面的诉讼能力都非常重要。建议行政机关能够加强出庭应诉培训，认真对待出庭应诉，认真履行举证责任，提升出庭应诉能力。
   （三）积极推进司法行政互动
    继续加强司法与行政的良性互动，建立健全长效的资源共享、工作交流、协调和解等规范化工作机制，形成诉讼与非诉讼、行政手段与司法手段的相互衔接和优势互补，形成推进依法行政和纠纷化解的有效合力。行政机关应当高度重视司法建议工作。司法建议是法院在行政审判过程中对发现的行政机关在工作方法、管理体制、规章制度等方面存在的重大问题提出的法律性意见，对于促进行政机关加强管理、堵塞漏洞、规范行为、改进工作具有重大意义。针对司法建议，行政机关应认真研究司法建议指出的问题，落实相关处理建议，并及时反馈处理结果或处理方案。