关于进一步理顺城市地下管线管理体制机制的思考建议

城市地下管线承载着水源输送、能源供应、信息传输、排水防涝等多种功能，是城市不可或缺的“生命线”工程。近期暴雨引发的潜江城区内涝“看海”模式，暴露了弊病、敲响了警钟、引发了思考。按照统一城市管线规划、建设和管理要求，区委编办前往区住房城乡建委等部门开展调研，深入分析问题，提出对策建议，以期破解城市地下管线管理难题。

一、现状和问题

因历史欠账多与“重地上、轻地下”现象并存，我区地下管线建设管理工作与保障城市安全运行、改善城区人居环境要求存在一定差距。主要表现在：

——统筹不够，规划管理凸显滞后。随着城市建成区面积越来越大，管线骨架越拉越长，管线详细规划就越显滞后。一是管线单位在建设过程中未虑及自身管理外的管线，顾及当前却未顾长远，导致时间一长，各种管线交叉缠绕、错综复杂。二是我区预留廊道不足且规划建设相对滞后，管线大多埋在人行道下，成为城市管线建设维护时经常对道路“开肠破肚”的根源。三是各单位之间联动不够，没有从整体系统考虑地下空间资源的有效持续利用，重复交叉建设造成路面频繁开挖，城市道路经常“千疮百孔”。

——多头管理，体制机制运行不顺。由于监督管理与行业管理职能不分，各部门按职责监管经常出现多头监管或监管缺位现象，管理体制机制不顺。一是由于管线大都埋于地下，分布走向不明显，且各级管网具有连贯性等特殊性，导致各单位之间管理界线不明确，经常引起挖断地下管线现象，既影响施工进度拖延工期，又给市民出行带来诸多不便。二是有部分新建和改造管线未及时按程序进行管理移交，导致该部分管网无明确管理单位，管网的相关管理部门职责不清或有责无权。三是各管线单位在建设时“一挖了之”，对建设后期的维护投入推诿扯皮，最后只能由区政府兜底“买单”。

——档案分散，信息不能及时共享。未建立全区统一的信息共享平台和共享机制。一是管线档案分散在各职能部门或管线单位，未能统一归档管理。二是现有地下管线普查成果覆盖不足，无法全面准确掌握城市管线基本情况，造成保管的地下管线档案不真实、不准确、不完整，不利于建立地下管线管理信息系统。三是由于管线资料残缺不详尽、移交不完善等原因，地下管线工程未按有关规范要求进行报建、施工和竣工测量，没有形成准确的竣工测量成果，竣工图不能真实反映管线情况，造成地下管线的实际布置和图纸资料出现差别。

二、思考和建议

今年，区委编委会第一次会议明确区住房城乡建委为城市地下管线综合统筹管理部门，负责建立综合管理协调机制，拟定管线建设项目年度计划，负责管线建设过程中的施工监管、竣工环节的资料归总等工作；区城市管理局等相关部门各司其职、协同配合。在此基础上，为切实做好城市地下管线管理工作，笔者建议：

——统筹规划建设，规范统一流程。由区住房城乡建委严格落实区委编委会精神，牵头抓总，建立综合管理协调机制，统筹城市管线建设管理。一是统一审批。由区住房城乡建委负责统筹，管线行业主管部门根据管线专项规划、行业规划，组织管线权属、管理单位编制管线专业规划，会同区规划和自然资源局综合平衡后报区政府审批。二是统一程序。管线工程应当履行基本建设程序，依法办理初步设计审批、施工图设计文件审查、施工许可、工程质量安全监督、竣工测量以及档案移交等建设手续。三是统一验收。管线工程竣工验收前，管线建设单位应当向城乡建设主管部门申请建设工程档案专项验收。

——统揽建设计划，分批推进实施。地下管线不得随意建设，任何部门开挖道路必须符合城市总体规划和管线年度建设计划。一是统分结合。区住房城乡建委根据城市总体规划和城市经济社会发展需要，组织编制城市道路年度建设计划，并及时书面告知管线行业主管部门。管线行业主管部门负责编制本行业管线年度建设计划，并报区住房城乡建委。二是统筹时序。区住房城乡建委根据道路年度建设计划、道路年度挖掘计划，统筹各管线行业年度建设计划，合理安排管线工程建设时序，提出城市管线年度建设总计划，并报区政府批准后实施。三是储备项目。区住房城乡建委负责统筹建立项目储备制度，编制城市综合管廊中长期建设规划和年度建设计划，协调城市道路建设与城市管线建设时序。

——统管建设档案，实现信息共享。明确由区住房城乡建委统一管理管线建设档案和信息化建设，加快推进共建共享。一是及时普查。区住房城乡建委负责组织开展城市管线普查工作，整合各部门、各行业的管线档案。二是及时归档。区住房城乡建委所属事业单位城市建设档案室具体承担管线建设资料归档工作，但凡新建、改建、扩建管线工程竣工验收备案前，管线建设单位应当收集整理好管线工程档案资料，并移交给区住房城乡建委城市建设档案室。三是及时补漏。管线权属、管理单位应当将更改、报废、测漏部分的管线资料修改补充到本单位的管线专业图上，并及时将修改补充的信息报送区住房城乡建委城市建设档案室。

——统一行政执法，健全责任机制。明确区住房城乡建委负责管线建设的事中事后监管，通过综合行政执法，促进城市管线规范管理。一是由区住房和城乡建设综合行政执法支队履行管线行业统一执法职责，负责督促管线行业主管部门对管线权属、管理或者使用单位的日常管理和维护情况依法实施监督检查。二是强化规划计划的执法检查，既检查管线单位贯彻落实城市管线年度建设计划的落实情况，又检查管线档案资料归档情况。三是强化基本建设程序和执法管理，对废弃和权属不明的管线进行登记、依法处置，切实解决“重建设、轻养护”现象，全面推进城市地下管线高质量建设。