基层反映：当前城乡社区治理中关于中央和地方事权划分存的问题和建议

基层反映：当前城乡社区治理中关于中央和地方事权划分存的问题和建议

十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,对坚持和完善中国特色社会主义行政体制作出明确部署，为新时代行政体制改革与推进政府治理现代化提供了根本遵循。

《决定》明确提出,“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制。理顺中央和地方权责关系，加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权。赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。按照权责一致原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。”

一、中央与地方事权划分现状及问题

目前我国中央与地方政府间事权划分基本沿用1994年分税制改革时的划分办法，国务院在《关于实行分税制财政管理体制的决定》中对中央与地方的事权进行了原则上、粗线条的划分，总体上来说具有一定的规范性，但是仍然存在城乡基本公共服务供给主体不明确——中央政府与地方政府之间事权的错位的问题。

一般而言,政府事权就是通过法律授予的,政府管理国家事务的权力,是对行政权的细化和分类,政府事权是管理相应事务的责任。公共服务的多层次性要求在中央和地方政府间合理划分事权,不同层级的政府共同参与公共服务供给。政府间事权的划分,实质上是各级国家政权机构横向与纵向之间对于提供公共服务的责任和权力的配置,其前提和基础是责任的分工,权力则是履行责任的必要条件和工具。我国拥有世界上层级最多的政府体系,即中央、省、市、县和乡共五级政府,决定了政府事权及其配置的复杂性。我国宪法仅对中央和地方政府职责范围作出了原则上规定,并没有通过立法对各级政府的事权进行明确划分,事权配置缺乏制度规范。除少数事权,如外交、国防等专属中央政府外,地方政府拥有的事权与中央政府之间没有明显区别,往往造成应属于上级政府的事权层层下移,中央政府与地方府事权错位、地方政府之间事权也相互错位。

一是中央与地方政府之间事权范围的配置存在随意性。在垂直体制下,一些上级的法定事权往往成为下级的当然事权,收缩性较大。我国中央与地方政府之间在公共服务供给责任的确认和分担标准等方面,缺乏明确有效的分担机制。含糊不清的支出大多被分配给下级政府,明确归属中央或省级地方政府的事权,在实际执行中却发生了错位。如基础教育、基本医疗等都属于全国性公共服务,应当由中央政府提供,但实际供给责任却由县乡政府以及城乡社区承担。

二是省以下各级政府事权配置不统一、不规范,省与市县政府间事权错位。省级政府集中了较多的基础建设和经济建设支出份额,但对农村公共服务供给则主要由县乡政府负担,如基础教育、公共卫生过多由县乡政府承担,主要的社会保障由市县两级政府支出。但在我国现行体制下,中央与地方政府在农村公共服务供给中的责任界定不清晰,本来应该由政府提供的公共服务或由城乡社区与农民共同承担的农村公共服务成本却完全由农民承担,本来应该由上级政府提供的公共服务却通过上级政府转移责任而由城乡社区提供,最终由乡镇政府和农民承担。上级政府拥有公共服务提供的决策权,但却不负担公共服务供给的执行责任或义务。城乡社区公共服务中的基础教育、公共卫生、基础设施、公共环境、乡村公路等,提供的责任主要由县、乡等基层政府承担,而基层政府却不拥有与履行义务相对称的财力,上级政府拥有相当多的财力权,完全具备为这些公共服务提供或筹集资金的权力,却承担很少的提供责任。只有各级政府的责权对称,才能保证农村公共服务的有效供给。

事权和支出责任不明确，使政府活动出现了一定程度的程序颠倒，对经济社会协调发展及宏观经济稳定造成了一定的不利影响，导致城乡社区治理中基本公共服务提供不足、县乡财政困难，转移支付不规范等一系列问题的出现。

二、中央与地方事权划分不清晰的原因

第一，缺乏法律保障是事权混乱的法制原因。公共服务的多层次性要求在中央和地方政府间合理划分事权,不同层级的政府共同参与公共服务供给。政府间事权的划分,实质上是各级国家政权机构横向与纵向之间对于提供公共服务的责任和权力的配置,其前提和基础是责任的分工,权力则是履行责任的必要条件和工具。我国拥有世界上层级最多的政府体系,即中央、省、市、县和乡共五级政府,决定了政府事权及其配置的复杂性。而我国的财政立法工作严重滞后，目前并没有从法律层面规范政府间的财政关系，政府间事权模糊不清与此有很大的关系，政府间事权往往依据政策性文件，没有法律约束力，各级政府的事权调整基本都是上下级之间具体谈判妥协的结果，而由于中央政府在政治和行政上的权威地位，往往在事权划分方面有主要的决定权，这种事权确定和调整方式避开了法律渠道，缺乏透明性和稳定性，容易造成不负责任的短期行为，导致事权混乱。

第二，政府层级过多导致政府间事权界定模糊，职责存在交叉重叠。我国现行的是中央、省、市、县、乡镇五级政府等级体制，而其他实行市场经济的国家大多实行三级架构，政府等级层次的增加，使各级政府事权配置变得模糊和困难。1994年分税制改革对中央和地方政府的事权做了粗线条的划分，只有外交、国防等少数事权明确属于中央政府，而对基础设施，教科文卫等事业发展方面的事权划分并没有明显区别，地方政府拥有的事权大多是中央政府事权的延伸或细化，形成同一事务各级政府“齐抓共管”的局面。

最后，我国政治体制设计存在缺陷。我国属于单一制国家结构形式，我国国家管理结构中中央与地方政府间是单一制权力关系，中央政府对地方政府、上级政府对下级政府在行政、司法等多个方面都有领导权力，可以通过行政命令、法律法规等影响事权的划分，上级政府在政治上对下级政府享有绝对的权威，分税制下政府间税权和支出水平仍然由中央政府决定，这就使得中央政府可以根据自己的利益随意改变分配的规则，而上、下级政府的财政却是相互独立的，这样，上级政府很容易发生机会主义行为，把问题尽量往下级政府压，把资金尽量往本级政府调。

三、完善中央与地方事权划分的建议

一是实施法律调控，从法律上明确和规范中央和地方的事权。公共服务的多层次性要求在中央和地方政府间合理划分事权,不同层级的政府共同参与公共服务供给。政府间事权的划分,实质上是各级国家政权机构横向与纵向之间对于提供公共服务的责任和权力的配置,其前提和基础是责任的分工,权力则是履行责任的必要条件和工具。我国中央、省、市、县和乡共五级政府,决定了政府事权及其配置的复杂性。逐步实现中央与地方权责关系法制化，用法律的形式确定中央与地方的事权，通过修改《宪法》等相关法律，制定《中央与地方关系法》等方式，将中央与地方在各方面的权限用法律制度确定下来，做到中央与地方的各种权利和职责划分有法可依，维护各种权限划分的权威性，将中央和地方的活动纳入法制化轨道。

二是因地制宜地积极推进政府层级架构的精简。目前的情况是五级政府、五级财政。因此我国应配合税收制度改革，缩减政府层级。一方面对有条件的地方可以尝试推进只设省、县两级地方政府的改革，压缩行政层级；另一方面对与缺乏条件或者不宜压缩的地方，在法律上明确市、乡两级政府事权的侧重点，减少事权的交叉重叠。可以避免因政府层级过多而形成的层层集中模式，增强省级财政对市县级财政的指导和协调功能，从而为规范省以下各级政府间的分配关系，建立架构合理、职能规范、运行高效的分级、分税财政体制奠定基础。

三是推进政治体制改革。理顺中央与地方关系，充分发挥两个积极性，是新中国70年来国家治理的宝贵经验。新时代党和政府的治理任务更加艰巨繁重，迫切需要进一步理顺中央与地方职责关系，把握好“统与分”“放与管”“条与块”“事与财”等几对关系，健全充分发挥两个积极性的体制机制。在统一性方面，要坚决维护国家法制统一、政令统一、市场统一，在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面加强中央政府宏观事务管理事权。在多样性方面，要赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作，尊重基层和群众的首创精神，将地方创造的经过实践检验的有益经验复制推广到全国。强化容错纠错机制制度建设，防止过度督察考核与问责泛化，切实为基层松绑减负。此外，还要健全条块部门的信息沟通和工作协同机制，围绕中央和地方共同事权职责形成治理合力。合理划分中央和地方各领域事权与支出责任，提升区域间基本公共服务均等化水平，增强中央财政对欠发达地区的民生保障、基本公共服务供给等方面的兜底保障作用。