中央与地方事权划分改革构建稳定的财政关系

中央与地方事权划分改革构建稳定的财政关系

摘要：自新中国成立起，我国的财政改革便走上了慢慢长征路，但中央和地方的事权划分一直未能走向规范化、细节化。分税制改革虽有成效，但未能实现中央和地方在事权、财权上的平衡。进入新时代后，我国开始推进建设现代财税制度，推动国家治理能力现代化。本文首先从事权的基本认识出发，考察我国财税改革的历史演变和现存问题，认为推进中央与地方的事权划分改革是具备必要性和紧迫性的。其次，结合前人研究和重要文件指出了事权划分改革的新进展，提出了新时代中央与地方事权划分的新特点。再次，结合过去财税改革问题的教训以及财税改革的新形势，论述了事权划分的推进在未来需要关注的难点。最后，围绕事权与财权、财力与支出责任的整体协调关系，对构建稳定的中央与地方的财政关系提出改善建议。

关键词：事权划分财税制改革财政关系

事权划分，不仅仅是中央和地方政府职能的划分问题。它不可避免地与财权、财力、支出责任有着密切关系，是一个整体性的财税制度问题。1994年开始的分税制改革使得财权上收中央、事权下沉地方，基层财政困难问题凸显。地方政府围绕着如何筹钱这一问题，采取了多种举措，为风险埋下了重大隐患，如跑部前进问题，土地财政问题，政府债务问题等。

目前，我国新一轮财税体制改革正在持续推进之中。党召开的十九届五中全会当中提到，更加坚定的提升全方位加深变革的高度，不单单要维系中国特色社会主义体制以及国家治理体系的平稳和不间断，并且还需要尽快编制出国家治理体系，促使治理能力趋于现代化，和民众需求的相关体制相互适应，促使我国特色社会主义制度愈发健全，创造新的发展态势，拓展发展机会。变革中央与地方事权划分，建设现代财税制度，这对国家治理趋于现代化以及经济社会发展的可持续都有积极意义。

另外，我国宪法清晰的指出“一切权力属于人民”，人民代表大会制度负责权力的践行，实践中的表现形式是“全国人民代表大会以及地方各级人民代表大会”，人民代表大会组织选举，构建了国家行政机关、审判机关、检察机关，这些机关从根本上来说都是践行权力的主体。《宪法》规定的权力归属分为全国和地方两个层次，可再次证明中央与地方事权划分的必要性和重要性。

一、现阶段事权划分改革进展

有关中央和地方事权的划分，中央政府和地方政府职权范畴的划分实际上和体制变革紧密相关，和财政体制变革之间存在直接性的关联。现如今部分调研当中探究了政府间的财政关系，在其中也有关于事权划分状况的探究。最先探究上述情况的人有孙开。1995年，时任财政部副部长谢旭人指出政府职能在某些方面界定不够明确，影响了事权的科学划分。2010年，财政部科学研究所对各国的财政体制进行比较，对政府间基本公共服务事权的配置问题作了深入探讨，并对改革开放以来的中国财政体制改革中的财权事权划分的经验和问题进行了研究。2014年，时任财政部长楼继伟所强调的“现代国家治理要求科学界定国家公共权力边界”，在实践层面的落实，往往十分棘手。现阶段中央和地方事权划分虽已进行了一定程度的改革，但是依旧并不科学，尤其是在事权和财权方面存在不吻合的情形，造成地方财力稀少，面临严峻的举债，对于地方公共商品以及公共服务的供应有消极影响。

十八届三中全会清晰的指出了财政回归本源，这也是国家治理的前提和关键支撑，之后中国开启了新一轮的财税体制改革。同时，这次会议还首次提出了要建立现代财税制度，清晰的提到要合理的强化中央的支出责任以及事权。《中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发[2016]49号）当中提到了合理强化中央的支出责任和财政事权，并且在《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发[2018] 6号）当中清晰的提到了相应的变革建议以及变革的步伐。习近平总书记在十九大报告当中清晰的提到，要更迅速的构建现代财政体制，确保权利和责任的明细，保证财力配置合理以及地域分配合理，维系好中央以及地方的财政关系。从结果导向上来看，现代财政制度构建的逻辑归宿是事权和财权、财力和支出责任的均衡。合理提升共同财政事权方面的权利以及支出责任，推进事权和财权有效聚集到中央，依靠中央进行顶层设计，整体推进和战略引导，地方政府抓落实，即找准定位又突出特色，可以在短时间内缓解基层财政困境，推动基础性公共服务的均等化，兜牢民生底线。因此，这一阶段的进展使得财权的重心保持在中央，事权的权力重心也向中央靠拢。[1]

二、事权划分改革的难点

（一）法律法规模糊阻碍事权划分改革进程

对现行法律中已有的与事权相关的规定进行梳理，则不难发现这些规定多是模糊不清的。在方向上，依托事权的执行主体，我国《宪法》清晰的指出，中央以及地方的国家机构在职能和权利的划分方面必须有中央的统领，利用好地方参与的热情和活力，从中我们能够知道，宪法最先注重的是中央统领，之后关注的是地方参与的热情以及活力，蕴含了我国中央与地方事权划分应以中央为主导之意，但宪法和其他法律法规并未对如何实现统一领导和如何发挥地方主动性和积极性的具体措施做出规定。

（二）国有资产收益分配加大事权划分难度

国企改革是我国改革的一个突破口，是中央推动与地方实践上下结合的产物。国有企业一般“组织成本”很高，效率偏低，高层经营者实际上掌握了大部分剩余控制权和部分剩余索取权。因此，我国推进分权改革战略，重新界定权利和责任，激发地方政府、基层组织、个人的主动性和积极性。

适度分权战略的实施一定程度降低了组织成本，改变了企业躺在国家身上吃大锅饭的问题，形成竞争机制极大调动了所有经济主体的热情和活力，不仅如此经济货币化的步伐能够延伸出新资源，但相应的管理制度未能及时制定，从而没有行之有效的管理或者管理相对滞后。这样一来，能够借助资源并且侵占资源的经济主体就会尽可能地获取更多的利益，最终导致收入分配存在不均衡的情形，差别更加显著，最后导致地方政府的相关活动出现错误。从根本上来说，国有企业难以确保政府和企业严格的分离，企业的发展必然受到政府的影响。另外，国有土地问题在某种程度上是国有企业问题的翻版。土地经济越来越成为地方经济发展的重要支柱，地方对土地市场介入很深，无法避免涉及土地收益分配的难题[2]。

地方政府对于土地财政的依赖程度越来越大，如果没有土地收入，很多地方的基础设施建设和公共服务所需要得资金是很难得到满足的。不仅如此，中央政府的一些其他政策目标也要从地方的土地收入中占一份额，如水利建设、保障房建设、教育等等。再者，我国地区发展不平衡，落后地区地方财政捉襟见肘，依靠中央转移支付的资金比例非常之大。由此可见，相关国有产权中财权、财力的分配是不清晰的，由于地方过多承担了中央的事权，地方在财力制约下势必会导致事权落实的困难，国有产权收益分配制度需要规范化具体化。[3]

（三）深化改革进程和既得利益阻力激烈博弈

在步入变革深水区以后，变革以和已经获取利益的出现了争议。如果变革更加深化，那么面对的阻碍也就更多。即使不考量中国和美国之间贸易争端等外在因子，从国内现实状况来说，在众多领域因力量对峙而形成的改革僵局频频显现，中间夹杂着诸多历史遗留的复杂问题，通常很难通过一次性改革来彻底解决，许多问题的解决需要多轮“最小一揽子”的改革推进。尽管对深化改革、加快转型已经强调多年，但“利益固化的藩篱”始终存在。[4]服务于全面改革的我国财税体制改革，需要周密设计，注重可行性，寻求多点突破、逐步向纵深推进，全力提升我国财政治理体系和财政治理能力现代化水平。

三、构建稳定的中央与地方财政关系

（一）强化中央事权和支出责任

要适时调整中央与地方政府之间的事权划分方法，与经济发展阶段相适应，保证各个层级政府的支出责任和其财力相互吻合。整体来说，公共服务的受益范畴实际上必须和承担这一服务的政府层级相互适应，完善中央以及地方财力和事权的分配体制，优化收入划分和财力配置，确保落实支出责任，最大限度激励地方政府提供公共服务和筹集收入的积极性。

借鉴财政联邦制国家的实践经验，我国应当从两两关系的理顺推进到各种关系的整体理顺。总体上应积极考虑实现中央、省、市、县级的组织结构，遵循整体化体制划归，一级政府（政权）、事权、财权、税基（费基）、产权、举债权（用债权）、预算，不准许部分满足的发生，也不准许借助中央以及省级从上到下展开转移支付，达到各级、各地政府“财权与事权相协调，财力与事权相匹配，事权落实于操作层面的支出责任之上”的境界。在中央与地方事权划分的过程中，我国也可积极考虑明确法定主体和履职主体，借助履行职责主体的手段来明确事权最后落实的流程划归到哪一级别的政府以及支出责任的担负是不是履行事权的主体[5]。

（二）完善转移支付，推动财力下沉

要更快完备财政转移支付体制，调整变革转移支付结构，强化财政均衡功能，实现区域间财政能力基本均衡。更深层次的健全政府间转移支付体制，构建相应的转移支付体系，促使一般性转移支付的比重不断提升，并且专项转移支付更加规范，在数额方面也会不断缩减，削减对地方政府配套方面的标准，减少立项的随意性和盲目性，在着重发展事件以及突然发生的事件当中可以借助专项转移支付，例如重大灾害的援救以及节能环保产业和新兴产业。不仅靠“自上而下”的纵向“家长型”转移支付制度，还需要横向“兄弟型”转移支付制度，建立省级和市县级之间的横向转移支付制度，促进各地区基本公共服务均等化，促进保障横向平衡机制[6]。

（三）加强法律体系建设，厘清责权范围

落实财政法定原则，清楚地掌握中央政府以及地方政府的职能和责任，确保其规范。在成熟市场经济的发达国家，政府间事权、财权和支出责任的划分一般均通过立法予以规范和保障。在我国，政府间财政关系的优化绝大部分是借助政府性文件来公开的，例如《决定》《通知》，所以造成政府间支出责任转移到了下层，财政权转移到了上层，事权和支出责任之间难以有效地衔接。探究最新的政府间财政关系优化，我们能够知道财政法制建设尤为关键。例如编制《政府间财政关系法》，参照相应的法律条例来实施财政法定准则，借助严苛的立法流程再次明确变革，在“中央权威”和“地方利益”兼顾基础上，把各方的责任和权力明确下来，在法制基础上形成新型的权利义务关系。

（四）创新性使用政策性金融机制

借助丰富多彩的资本市场体系，拓展市场主体筹集资金的方式，促使实体经济资产趋于证券化，对金融资源分配加以调整。为投资兴业所服务。联合国有企业变革以及混合所有制体制的创新，强化民生领域的投资融资力度，涉及能源领域和交通领域，借助多元化的手段来协助企业筹集资金，有目的性地为双创项目供应相应的金融综合服务，例如股权服务以及信用贷款等等。完善银行、保险、证券等机构资金对项目建设的投资机制。稳步推进新三板、区域性股权市场、“双创”公司债券等资本市场融资工具发展，逐步放宽资金投资范围，创新资金运用领域。此外，设立政府引导、社会参与、市场化运作的产业投资基金，在遵循法律法规以及管控风险的基础上，鼓励民间投资，并且激励金融机构以及保险资金和全国社保基金等在评判风险之后借助认购基金份额的手段加以参与。

（五）积极鼓励引导PPP机制创新

结合特许经营、政府采购服务等手段来构建多元化的投融资体制，例如“政府投资+金融资本”、“政府投资+民间资本”，积极稳妥加快“法治化、阳光化、专业化”为规范发展关键内容的PPP建设，拓宽公共商品及公共服务的供应。对于政策的帮扶加以科学的管控，充分利用财务法律以及工程咨询等专业机构的功效，提升项目决策的合理性以及项目落实的科学性和项目管控的专业度。还可以提倡非国有资本的投资人员借助多元化的手段，积极的参与到国有企业的变革当中，例如收购股权以及股权置换等手段。确保各个项目地构建，例如民生工程以及重要的基础设施和城镇化建设等等，更快的推动全国投资管理体系的构建，包括企业年金管理以及基本养老保险基金和社会保障金。从公用事业以及电信领域、电力领域、石油领域、铁路等行业出发，告知非国有资本便于优化的项目。[7][8]

国家治理的前提以及关键支撑就是财政。现如今的国家治理体系趋于现代化，这也归功于财政制度趋于现代化。合理的财税体制能够调整资源的分配，确保市场统一，并且有助于推动社会公平的实现，对于国家安定也有一定的积极意义。在十八届三中全会的报告当中清晰地提到构建现代财政制度，充分利用中央以及地方热情和活力，为公共财政的善用提供机制保障。“十四五”时期，面对复杂的政治、经济、社会形势，财政体制改革应联通全局性的供给侧结构性改革，力争在政府间财政关系、投融资机制改革、预算绩效改革、地方税体系建设和税制优化改革等方面取得决定性成果。在我国特色社会主义市场经济建设过程中，将有效市场和有限的政府紧密关联在一起，推动经济前进，在中国现代化进程中努力从追赶到实现赶超。基于财政全域国家治理观，我们必须将财政改革摆在国家治理现代化战略高度，实现财政制度建设的历史性升级发展，助力中华民族伟大复兴。[9]

参考文献：

[1]刘昆.我国的中央和地方财政关系[J].中国人大,2020（16）:51-55.

[2]梁尚敏.中央与地方事权划分的难点何在？[J].四川财政,1995（03）:7-8.

[3]杨志勇.《分税制改革中的中央和地方事权划分研究》.经济社会体制比较,2015.

[4]于长革. 加快推进央地财政关系改革[N]. 中国经济时报,2020-03-03（004）.

[5]楼继伟.坚持现代财政制度主线完善中央地方财政关系[J].财政研究,2020（02）:3-8.

[6]杨志勇. 加大转移支付引发的思考：如何重塑中央与地方财政关系[N]. 21世纪经济报道,2020-06-11（004）.

[7]刘晔.十八大以来我国央地事权与支出责任划分:回顾、评价与展望[J].财政监督,2017（01）:23-26.

[8]贾康,苏京春.现阶段我国中央与地方事权划分改革研究[J].财经问题研究,2016（10）:71-77.

[9]贾康,吴园林.“十四五”时期我国财税体制改革问题及对策[J].全球化,2020（05）:5-17+134.