基层民警行政执法面临的困境分析

基层民警行政执法面临的困境分析

在我国社会经济和人民生活水平不断提升，城市化进程持续深入发展，社会利益主体和诉求多元化的同时，居民间的贫富差距不断扩大，阶层流动存在一定的固化倾向，这就导致社会矛盾和纠纷空前激化，持续出现的综合性问题给政府治理和公共安全管理带来巨大挑战。公安机关查处案件数持续在一个较高水平运行，同时由于移动互联网时代的到来，智能手机等移动终端的普及，移动支付、网络沟通和互联网对传统行业产业的颠覆性创新改造，给居民生活带来便利舒适体验的好处之余，犯罪手段也逐步智能化、组织化、高科技化，以往需要面对面才能达到犯罪目的的违法活动现在可以依托网络远距离实现。而公安机关的工作理念、处置能力和技术手段存在一定的滞后性，与社会公众所期待的理想状态不相匹配，给基层警察的行政执法活动带来压力和挑战。警察队伍需要在执法规范化建设、提升专业执法能力等方面多下苦功。在外部环境中，社会治理方面，需要以政府为主，公安机关、政府和社会力量形成治理合力，提升治理能力和治理水平，实现公共管理活动的外部正效应。挖掘内部潜力，在地方政府机构编制总量控制的背景下，进行警力资源的优化配置，力图实现在无增长的条件下改善警力，确保基层公安工作的可持续发展。

2.1基层民警行政执法现状

随着社会事务的日趋复杂，社会治安领域的内涵也大大扩张，公安机关基层警察是各项公安基础工作的主要工作人员，对于基层工作，一般用“上面千条线，下面一根针”来说明一线警察职能的多样和繁重。在面向辖区群众开展工作时，既有“110”接处警工作和上级布置的打击任务，还有来自政府、上级公安机关、辖区的非警务活动要求，民警的执法能力和水平直接关系政府和公安机关的社会治理形象。近年来，一些重大涉警舆情事件的发生，从舆论监督、队伍建设等方面对警察行政执法活动提出挑战，也深刻地推动着警务机制改革和民警执法水平的提高，社会整体法治环境改善，居民的获得感、幸福感、安全感逐步提升。

一是基层警察的法治意识明显加强。通过在公安部指导下各级公安机关组织开展廉政教育和法治教育、业务知识学习、电脑及智能手机办公培训等，基层民警普遍深刻认识到，警察的执法权威来自严格依照法定程序行使权力，合法性是基层基础工作的基石，依法行使权力在警务工作中具有基础性、全局性的地位。经过学习，对于服务于群众的一线民警，更加牢固地树立依法用权的法治思维，注重办案流程的程序意识，公平公正地开展工作。特别是公安机关紧跟时代发展潮流，利用微博、微信、公众号等新媒体平台开展宣传和业务公众，拉近与公众的距离，公开接受群众监督，也快捷、便民、高效地为群众服务。

二是完善警察行政执法责任制度建设。在开展执法责任制工作中，国务院加大顶层设计力度，修订《公安机关督察条例》，公安部修订《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》等一批部门规章，通过分解岗位职责、执法质量考评检验、责任追究，执法工作基本实现流程明晰、职责清楚、定期通报、责任到人。同时，纪委监委持续加大执纪审查力度。2017年，我国公安监察部门立案查处民警违法违纪案件10390起，给予党政纪处分8159人次。2018年我国公安监察部门查处公安民警违纪违法案件7408起，给予党政纪处分6148人。工作中突出重点，特别是对公安民警涉黄涉赌、为黑社会充当保护伞等恶劣违法犯罪行为，仅全国“扫黑第一案”山西闻喜盗掘古墓案就抓获516名涉案人员，查处充当“保护伞”的公安民警17人。

同时，我们也应当看到在社会管理和公共服务中，警察与社会公众关系较为紧张，警察的社会评价不高。人民心目中标准的警察形象，是对人民群众热情和蔼，是危难时群众的救助者；对犯罪分子铁面无私，是正义的守护者。但是随着市场经济大潮下社会阶层的不断分化，社会利益主体的多元化，传统话语体系中的“农民伯伯”“工人兄弟”逐步失去政治上的光彩，还原为普通的工作身份的同时，警察的形象也悄然变化。“周秀云案”、“雷洋案”、“于欢案”等影响力极大的社会热点事件，使得基层警察执法工作不断受到质疑，警民矛盾不断激化。在各地年末政府职能部门考核评比中公安机关常常居于中下游。然而，在和平发展的今天，职业危险程度最高的公职人员群体就是警察，大部分警察从身体到精神长期处于亚健康状态。在政府机构之中，公安机关基本上是仅有的24小时全天值班的公共服务部门。为了国家和社会的发展稳定、人民群众的安宁生活，警察队伍付出了巨大而沉重的代价。在维护社会稳定和治安管理方面，警察开展大量的公务活动，由于相关立法滞后、政府部门协调不畅等诸多因素影响，民警执法水平尚未达到群众的心理满意程度，在人员相对短缺、工作量大、工作压力大的情况下，每年因公牺牲民警人数持续处于高位状态，尚未有扭转迹象。反映在具体的数字上，根据公安机关的统计，2014年，全国公安机关有393名民警因公牺牲、5624名民警因公负伤，牺牲民警平均年龄45.3岁；2015年，全国公安机关有438名民警因公牺牲，有4599名民警因公负伤，牺牲民警平均年龄46.3岁；2016年，全国公安机关有362名民警因公牺牲，有4913名民警因公负伤；2017年，全国公安机关有361名人民警察因公牺牲，有6234名民警因公负伤，牺牲民警平均年龄43．5岁。2018年，全国公安机关有301名公安民警、141名警务辅助人员因公牺牲，1.2万余名公安民警和警务辅助人员英勇负伤。从近年来民警牺牲的原因来看，显示猝死（过劳死）所占比例最大，基本占牺牲总数的一半。在冰冷的数字背后，是警察逝去的生命和破碎的家庭。按常理，作出如此巨大牺牲的队伍，应当得到全社会的尊重。然而，当前暴力抗法、袭警事件时有发生，群众对公安工作的参与度不高，支持度不高，公安机关的公信力有所下降。

2.2基层民警行政执法面临的困境

警察的行政执法行为处于特定的社会环境中，在一定的社会生活状态下存在并发展，与社会环境保持着互动和平衡。警察的执法环境，是指警察的执法行为和社会环境之间相互联系、互相影响的互动平衡状态，它制约并影响着执法行为的效果。警察行政执法水平以警务系统规范有序的制度设计和执法人员的能力为依托，还依赖于外部执法环境的配合和支持，与社会执法环境保持共生、平衡的互动关系。

在当前社会经济转型发展的大环境下，人们的生活方式不断发生着变化，居民的社会活动范围扩大，人口区域流动性强，社会不同利益群体不断分化组合，呈现多元化共存的格局，由此也引发了很多的社会治安问题。社会成员的法制意识、人权意识整体上大大提高，公共安全事务事关公众的切身权利和利益，受到越来越多的关注。对于基层民警在维护社会秩序稳定和公共安全时面临的执法困境需要予以高度关注。

一是社会结构和管理模式的深刻变化。首先是改革开放以来，伴随着工业化和城市化进程的持续推进，市场经济的深入发展，越来越多的农业人口离开土地，进入城市和工厂，城市原有的绝对公有制经济结构瓦解，从“单位人”成为“社会人”，社会公众在政治经济生活中有更多的选择自由，涉及劳动,教育,经商,文化,迁徙等方方面面，给公共安全管理工作带了极大的挑战。公安机关由单纯的管理转变为管理和服务并重，由全面管理转变为精细化管理。其次，传统的城乡二元户籍管理模式被逐步打破，个人身份由“市民”和“农民”转化为“居民”。人员的流动性又到了进一步的提升，公安治安管理工作面临着新的挑战。警察在社会治理中的“权力本位”转化为“责任本位”，根据履职需要对警察权力的配置，约束警察行政执法的边界。

二是社会公共安全领域治理资源的稀缺。开展治理工作，需要有一个体系化的管理系统支持和保障。在市场经济环境下，组织和个人可以看做经济活动中的“理性人”，从个人或组织利益出发，在法律规范下追求利益的最大化。对于公共领域的服务，如公共安全方面，由于政府是主要提供主体，即供给方，社会公众对治安管理和安全服务，参与积极性不强，存在有效供给不足的情况，形成管理活动中的外部负效应。公民越来越关注自身的利益诉求，当利益减损时会采取不同的方式予以抗争。同时，我国公共安全领域的行业组织、自治组织、公益组织、群众团体等非政府组织整体发展程度不高，其内部管理水平不高，缺乏激励机制，服务能力较差，难以发挥应有作用，有的甚至成了新的治理难点。社会治安管理工作基本维持着公安机关一家独撑的局面。其他职能部门与公安机关缺乏畅通高效的沟通渠道和协作机制，牵扯了大量基层警力，基层警务工作和管理效能打了折扣。在此背景下，才能够深刻理解基层民警执法的所面临的现实困境。

当前，基层民警的所面临的现实困境具体表现在政府和社会公众对警察功能认知的偏差、执法活动中执法对象的不配合、警察执法专业能力上的不足。

2.2.1对警察功能认知的偏差

基层警察行政执法的现实困境，首先表现在对警察功能理念上存在认知偏差。就地方政府来言，长期以来，由于没有在法治精神下准确定位警察的功能，依法行政意识薄弱，综合治理能力不足，对公安机关的职责认识有偏差，遇到问题首先想到警察有法定的行政强制措施，将警察简单当作维稳“工具”，让公安机关过多地参加一些与自身职能无关的非警务活动，出现矛盾冲突就让警察“冲锋陷阵”，使一些深层次的社会矛盾进一步激化，警察执法不得不面临自己所无法解决的困局。特别是面对利益主体日益多元的社会，部分地方政府治理水平有限，不善于也不愿意通过沟通协调、充分平衡各方面利益的方式来推行政策和政令，往往是要求公安民警上阵，以“强力”压制群众，从而将公安机关推向群众的对立面。 此外，民警的执法处于行政活动下游环节，被转嫁了大量社会矛盾和治理难题。在一线执法环境日益严峻的趋势下，很多执法部门都希望民警出现在执法现场，帮助他们开展执法活动，对不配合执法、抵制执法行为的人员采取强制措施。比如配合工商、卫生、城管等部门执法管理等。要走出警察执法面临的一些深层次困境，必须从法治层面上厘定警察的执法功能，为警察执法“减负”，令其专注于法定的本职工作。

就居民而言，受到传统观念和个人认知的影响，居民生活过程中只要遇到了问题就习惯性找警察，不管是否是警察职能范围内的事件，如环境执法领域的噪音扰民事件、国土执法领域的土地征收纠纷、劳动执法领域的拖欠工资问题等等。这种情况下导致了无效出警的频次不断增加，占用了警务资源，使得一些正常的警务事件不能得到快速有效的处理。同时，“有困难找警察”，找的主要就是基层民警，基层民警的责任和义务在群众心目中被过度放大，己超出警力资源和警察权限所能承载之重。

就舆论媒体而言，新闻媒体将个别执法瑕疵放大，有着强烈的制造舆情热点的利益冲动，客观上造成了警民关系紧张的社会舆论氛围。比如，2015年在国家级媒体中央电视台《新闻1+1》节目中，某位著名主持人白某在报道造成4死5伤的“肃宁枪击案”时，用“是什么原因让五十多岁的老汉端起了枪”的措辞向公众提问。新闻媒体固然在报道中要秉承“新闻中立”的原则，笔者同样认为该名主持人在未得到更为具体的案件事实素材前用中性词语“死亡”来报道民警牺牲的情况是相对妥当的。但是该名主持人在公共媒体上的表述是在呼吁社会公众关注犯罪嫌疑人的作案动机，同时面对被犯罪嫌疑人打死打伤的9名公民，其中包括2名被枪击致死的警察，却没有追问犯罪嫌疑人对这9名公民以及其身后9个家庭造成的巨大伤害。以报道中立的视角来看，此次报道也是用了具有倾向性的话语。

2.2.2警察执法对象的不配合

基层警察执法的现实困境，其次表现在执法对象的不配合。警察执法对象，即开展警务执法活动的相对人。在行政执法活动中，可以将执法活动看成警察和公民互动的过程。基本上可以分为三种情况：一是警察执法行为规范，执法对象配合执法，不存在冲突； 二是如果执法对象很配合工作，而警察无故动粗，使用暴力。显然是警察执法不当或警察违法；三是警察执法行为规范，但执法对象拒绝配合，这个时候警察面临两种选择：一是放弃执法，这实际上是失职表现；二是继续执法，如果执法对象继续抗拒，那只能是强制执法。警察规范执法涉及两个方面，一方面警察执法要规范，让社会公众在面对执法时感受到公平公正和尊重，另一方面要提高公民的法律意识，不仅是维权意识，还有法律素养和义务观念，提高执法的配合度。从另一个角度看，如果警察没有在执法活动中做到规范执法，能否成为执法对象暴力抗法的理由。从理论到实践层面，暴力抗法都没有相应的依据。公民在面对警察执法时，首现是需要服从并配合执法活动。如果执法活动存在瑕疵或违法行政，公民可以向警察提出或向上级投诉，采取多种措施进行权利救济。

执法对象的不配合，乃至暴力抗法的现象层出不穷。根本原因在于社会价值观念的变化，利益主体多元化，使一些人漠视法律底线，一旦执法行为影响到其经济利益，就误以为自身的权益受到侵害，不惜采用暴力手段阻挠执法，直至触犯刑法。频频见诸媒体报道的，民警“下跪式执法”、“奔跑式执法”，在警察接触执法对象时，不得不保持适当距离，确保随时携带的执法摄录设备能够拍摄到现场情况，避免媒体和部分围观人员的“断章取义”。在需要对执法对象进行人身控制时，出于文明办案的要求，进行执法行为时，多采取商量的态度，不能果断采取措施，导致执法效率大大下降。

在现代信息社会，警察的各类执法活动被放大在社会公众的视野之中，信息的高效便捷也深刻改变着警察和执法对象的行为模式。公安部在全国公安机关规范执法视频演示培训会上明确提出民众拍摄若不影响执法，民警不得干涉。从拒绝群众的拍照摄像到要求民警习惯在“镜头”下执法。在摄像头下，普通公民的正常生产生活行为也会产生一定的不适感，更何况对于需要严格按照法律法规行使公权力的警察。视频影像相比单纯的文字和语音具有天然的视觉冲击力。以1992年美国黑人大暴乱为例，美国警方在拘捕假释期间醉酒并超速驾驶的黑人罗德尼·金期间，因罗德尼·金依仗强壮的身体对抗四名警察的执法活动，警察使用高压电警棍两次也无法将其制服，并向警察猛扑过去，四名警察于是使用金属警棍对其进行殴打，将其制服。但在附近的一名摄影师刚好拍下了警察对罗德尼·金进行殴打的81秒视频画面，在电视台播放时，媒体出于追逐新闻的刺激性和“市场价值”，将原始录像中罗德尼•金拒捕时向其中一名叫鲍威尔的警官猛扑过来的那一段画面删减，成为68秒的最终剪辑版本。法庭在审理该案时看到的该案视频资料与社会公众通过媒体了解的情况差别巨大。在大量社会下层的黑人群体得知陪审团裁决四名警察无罪的情况后，在洛杉矶发动暴乱，打砸抢烧，蔓延到美国多个城市。从法律视角分析本案中，从嫌疑人角度看，与罗德尼•金相对的，从其车上一同下来的两名黑人朋友，自下车后听从警方执法，没有受到任何伤害。从警方的角度看，其中两名警察因过度使用警力被判刑期两年半。而对于当地社会来言，洛杉矶市的损失达到10亿美元，50多人在这场暴乱中丧生、2300人受伤，约17000人被捕，整个社会为此付出巨大的代价。

基层警察在行政执法过程中最重要的一点在于摒弃情绪，充分甄别采信多方证词。群众在警察执法时拍摄视频也具有一定的积极作用：一是促进警察规范执法，在群众监督下，增加了民警执法压力，从而会使民警更加有意识地规范自己的执法行为；二是拉近警民距离，通过视频让更多的人了解警察执法，从而和谐警民关系；三是见证公平正义，通过拍摄，让群众看见最真实的执法活动，这也是一种法制宣传教育；四是可以对民警权益进行保护，有时警察也会遇到暴力抗法，通过第三方拍摄视频，更具有客观的说服力。

2.2.3警察执法专业能力上的不足

基层警察执法的现实困境，还表现在警察执法专业能力上的不足。不同的执法权需要不同的专业化队伍行使，但由于基层警察执法权限过于广泛，警察执法在专业能力上越来越难以适应复杂的社会治理需要。基层民警的社会治理能力和水平与人民群众对于法治国家的心理期待程度之间的矛盾是警民冲突的重要原因之一。

目前基层民警的工作按大项可分为刑侦、治安、国保、禁毒、警卫、人口、反恐等。在基层民警队伍的建设上却并没有十分完善的分类管理和训练。日常警察缺乏执法应急实战化训练，在突发事件中很难准确、及时、合法、有效执法。比如前几年有关警察开枪的话题不断，反映出警察执法缺乏依法开枪的应急模拟演练，和社会公众对警察何种情况下可以开枪等法律常识的无知。媒体广泛关注的“雷洋案”中，雷洋在被采取强制措施的过程中，发生胃内容物吸入式窒息，如果民警如果掌握一定的急救知识，采用“海姆立克腹部冲击法”采取急救措施，就避免悲剧发生。

公允地讲，行政执法活动中民警素质和能力有较大差异，一方面存在执法不规范、战术技能不熟练、警用装备佩戴不到位等诸多问题。比如：有些民警执法中没有严格遵守执法程序规范要求，导致与当事人发生冲突；有些民警在处置警情过程中，未使用执法记录仪摄录现场情况或摄录内容不全，致使事后无法举证，调查工作困难。另一方面存在处置警情中被围攻阻挠、侮辱谩骂甚至暴力袭击，事后也不乏通过对现场视频“加工”处理，上传网络炒作，对执法人员恶意投诉的情况。

随着社会的深刻变革，移动互联网时代到来，新的社会经济组织形式不断涌现，很多犯罪分子或犯罪组织利用了公共治理资源漏洞从事非法甚至违法活动。如给群众造成大量损失的电信网络诈骗违法犯罪和互联网金融平台非法集资犯罪，因为被害人仅仅通过扫描二维码图片便可以在几秒钟之内将账户资金转移到诈骗人员的账户，而民警办案需要从联系被害人、制作询问笔录、由上级审批立案等法定程序开始案件流程。在民警履行法定程序的过程中，被诈骗的钱财已经在不同账户间转移或诈骗人员提取。这种不需物理接触即可开展的诈骗活动，犯罪成本低，侦办所需财政资源和人力成本太大，破案率非常低。相应的执法主体中，部分基层民警能力素质不够全面，跟不上时代的发展，在管理和服务工作中感到无所适从，个人成就感进一步降低。由于自身目标定位与实际工作现状形成强烈反差，民警在工作中出现了缺乏方向感，产生消极懈怠情绪。可见，提高基层警察执法专业能力，需要大力增强专业能力训练，规范执法程序。

2.3 基层民警执法困境的原因分析

当前治安管理活动中面临的行政执法困境是社会转型阶段必须要面对和解决的问题.我国的社会发展沿着历史路径循序渐进，遵循着社会发展规律，正处于并长期处于社会主义初级阶段的基本国情。正处在转变发展方式、优化经济结构的攻关期，相应的制度建设不够成熟，还需要不断完善和发展。公安机关在行政执法中面临着复杂多变的外部环境和自身警察队伍建设的双重挑战，履行维护国家政治稳定和社会治安秩序的职责。基层民警开展执法活动，在诸多警情中，既有在民警自身权限范围或公安系统内能够彻底解决的事务性、技术性的警情，也大量存在需要多部门协同才能获得最优执法效果的综合性的警情，后一种警情的解决需要社会治安综合治理的系统性工作，包括政府各职能部门和检察院、法院等司法部门。

面对警察执法的现实困境，需要透过问题的表象，分析深层次的原因。

2.3.1警察执法权限的不够清晰

基层警察执法的现实困境，首先源于警察执法权限的不够清晰。“有困难找警察”曾是一句十分广为人知的口号，但从法治的角度却经不起推敲，反映出社会对警察权限认知的泛化。现代社会，政府都无法解决所有的社会难题，何况是政府的一个部门。而从法律规定看，立法赋予警察过于庞杂的权责。例如公安机关承担着一般治安管理、户籍管理、刑事案件侦查等多项职能，而这些权限划分并不明确，内部执法组织力量也没有完全按照职权进行科学分类。这种组织思路，以及过于宽泛的职权配置，往往令警察不堪重负。比如户政方面的管理工作与民政部门对人口的管理有一定的重合。因此，破解警察执法困境的关键，是需要从立法上科学界定并合理划分警察执法的权限，这是走向警察规范化、法治化执法的前提。

基层所队的工作应该把公安基层基础工作置于重心和优先地位，服务辖区群众和单位。粗略统计，实践中，基层所队处置少部分刑事案件，除去刑侦、食药环侦、经侦、网安、法制的工作，其余治安、国保、禁毒、人口、反恐、部分消防等工作任务，都需要完成，这些项目都面临着上级对口警种部门的检查考核。而受到业务考核等因素的影响，基层民警的工作重心被动偏离了公安基础工作。

2.3.2 警察资源配置不合理和警力不足

警察执法的现实困境，也与警察资源配置不合理和警力不足相关。警力不足是公安机关的共性问题，但是相对来说基层所队的警力不足又尤为突出，己成为当前制约民警行政执法活动和公安部门长远发展的根本性问题。以笔者所在的太原市为例，据2017年人口抽样调查，太原市年末全市常住人口437.97万人 ，其中流动人口约104万人，配置正式民警8000余名和辅警近1000名。警民比约为1:600。其中基层所队民警约占全部民警的50-60%。一方面在编民警的数量与实际警力需求量的不相适应。随着社会转型期各种矛盾、纠纷高发，案事件数量的随之增长，警察工作量逐步增加。然而警察的总量多年来未有较大突破，有限的警力经过市局、分局的层层分流，真正下沉到基层所队的数量进一步缩减。同时，不同警种间部门本位主义现象严重。部分机关单位因临时性、阶段性、突击性工作需要，常以工作需要为由，从基层借用警力，存在长期借用的情况。实际上基层所队长期处于紧张的状态，少一个民警，其负责的一项或几项工作就要移交他人，警力明显捉襟见肘。同时还有部分民警，在基层工作一段时间后，就千方百计寻找机会向党政部门流动或者往工作轻松的机关调动。

在现有的警察队伍中还存在年龄结构失衡的情况。由于基层所队承担的工作任务明显高于公安局机关或其他政府部门，同时对于即将退休的、身体不佳的老民警大都采用照顾的政策，只能象征性安排一些工作，一般不承担具体的工作任务，不对目标任务提出考核，任务不能平均分配到人。加上近年来对于民警执法规范化的要求不断提高，案件的程序性工作愈加复杂，考录进入警队的部分新民警成长期比较长，往往需要较长的时间才能掌握基本技巧和办案流程，独立办案。公安队伍平均年龄偏大，形成青黄不接的失衡结构。警力向基层倾斜的政策落实情况也不尽人意。当前，各警种提出夯实基层基础工作，在实际操作过程中，对于社区民警配备数量尚无具体规定，其他警种提出下社区，大多采取挂空名的形式，或要求派出所相关民警兼顾某一方面的工作等等。

2.3.3警察执法后勤保障机制不足

基层警察执法的现实困境，还受到警察执法后勤保障机制不足的影响。近几年来，由于财政方面的支持，警察的后勤保障情况有所改善，但是并不乐观。作为国家社会治安管理机构，按照层级化分配原则，公安机关的经费一般由同级政府财政部门承担，地方税收的水平决定了公安经费的保障水平。经济较发达地区，基层公安机关的日常办公经费能够得到保障，经济欠发达地区的基层所队领导为了本单位办公够正常能运转，解决部分交通费和办案经费等费用，不得不想办法找乡镇领导、上级部门或辖区单位解决困难。在这种模式主导下，很容易形成执法活动趋利化的倾向，把手中权力转化为利益。

由于受财力的影响，基层民警只能按照警务活动的需要配备基本装备，一些实用的、高精尖的新型装备基本没有，导致机动能力差、作战反应不够灵活。公众可以直观感受的就是警车方面，在部分警情处置中，存在因警车老化、保养管理不善致使民警存在陷入危险境地的情况，甚至出现警车追不上嫌疑人车辆的情况。以笔者所在的警务站为例，该机构是本人所在的业务大队下高校中队的派出机构，距离市区偏远，辖区常住人口4万余人，工作六年以来，借用管辖单位保卫部门的办公室开展警务工作，一直没有连接公安专用网线，只能依靠无线网卡接受无线信号进行工作，稳定性差，基本的硬件设施的不到保障；没有符合公安部要求的办案场所，无法全程摄录案件处置情况，给工作造成很大不便。

2.3.4警察的内部激励机制不足

基层民警执法的现实困境，还与警察的内部激励机制不完善有关。从职业上看，警察执法面临着繁重的治安管理任务，是和平时期牺牲率极高的职业，但其职业保障与风险明显不成比例。无论是在人身安全保障还是工资福利待遇上，现有的法规制度都没有在警察内部确立足够的激励机制。警察，作为一份特殊的工作，是一支纪律部队，公众不了解的是，基层民警基本上需要保持24小时手机开机，以确保随时接听上级指令、开展警务工作。而在同级别政府公务员群体中，公安部门的内部晋升道路极为狭窄，领导职位少，竞争激烈。同时，民警在执法过程中还需要面对不实投诉、恶意投诉，无论是物理层面上的暴力袭警，还是恶意和不实投诉、不实报道等，民警都承担着较大的心理压力。当恶意和不实投诉发生时，上级领导第一时间的反映大多是息事宁人，主观认为是民警执法不当造成的。公安部门督察、法制、政工都会介入，不断问询、答复，浪费了大量的人力物力，严重挫伤了民警的执法积极性。

此外，在业务考核方面，2015年初中央政法委明确要求：中央政法各单位和各地政法机关今年对各类执法司法考核指标进行全面清理，坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目。但实践中各地公安机关把“指标”改成“目标”，还是需要完成的工作任务，对基层所队和民警换一种形式进行考核，考察考核也越来越多，同时考核标准和考核指标也在不断变化，影响了基层民警的工作的有序性和连续性。考核评价机制中，打击、破案仍然是作为评判基层公安机关工作的重要标准之一。考核的结果，直接与职务晋升、立功受奖等事关基层民警的切身利益之间挂钩，迫使民警的工作必须围绕考核的指挥棒转，投入大量的精力去完成打击、破案等考核任务。

总之，破除基层警察执法困境，离不开完善的警察权益保障，需要从国家层面顶层设计，建立警察执法激励机制和基层所队考核标准，建立统一科学的警察工资福利制度。