新世纪以来美国对波多黎各的治理效能研究

【内容摘要】1998年以来，波多黎各的政治身份问题已趋于稳定，即选择波多黎各走向独立的民众比例已经低于5%。然而，新世纪以来，波多黎各面临严重的政府债务问题以及自然灾害频发的状况导致波民众不断的思考波岛与美国的未来关系。波多黎各能否成为美国的一个州，这是一个历史问题、更多的是一个经济、文化和政治问题。

关键词：新世纪；波多黎各；政治身份；效能

波多黎各研究在国内开展的一直不温不火。百余年以来，西方学界对波多黎各的研究可谓汗牛充栋，成果丰硕。基于西方学界的相关研究理论和范式，笔者长期致力于探讨波多黎各政治身份演变的相关研究，有了一点前期的研究心得。新世纪伊始，波多黎各政府遭遇了历史上最严重的政府债务危机，2014年与2017年又分别遭遇了贝萨飓风(Hurricane Bertha)和玛丽亚飓风(Hurricane Maria)的疯狂破坏，经济问题、政治地位问题政府信任危机一并爆发，对新世纪的美波关系走向徒增了很多的联想，也进一步凸显了波多黎各自身政治身份问题的尴尬境地。

一、独立的可能性

对波多黎各不同独立运动派别来讲，1998年是波多黎各历史上非常重要的一年，它象征着美国已经占领波多黎各一个世纪，同时也象征着波多黎各独立派英雄如佩德罗•阿尔维苏•坎波斯(Pedro Albizu Campos)、埃梅特里奥•贝当塞斯(Ramon Emeterio Betances)、尤吉尼奥•玛利亚•德•霍斯托斯(Eugenio Maria de Hostos)等人为波多黎各民族独立所做的贡献。长期以来，独立派运动被美国和波多黎各当局疯狂镇压、领导人及其成员被残酷迫害，在他们看来，美国没有权利对波多黎各实施监管权，1998年独立派应该采取行动强迫华盛顿解决波多黎各身份问题，在独立派人士看来，独立应该是无法避免的结局。[1]从结果来看，三十年代、五十年代以及八十年代浩浩荡荡的波多黎各民粹运动以及激进派倡独运动并未在根本上撼动美国在波的殖民统治。与三十年代、五十年代民粹运动一样，八十年代独立党、独立运动党、镰刀会等组织所倡导的独立行动也是采取激进的方式来力图实现波多黎各的独立，其中镰刀会恐怖袭击美国设施的行为曾被美国政府将其视为恐怖组织，联邦调查局曾投入众多人手来剿灭镰刀会组织，通过利用特工伪装以及特殊武器战略(Special Weapons and Tactics, SWAT)团队等方式并采用专属配置来消灭镰刀会，一旦发现可疑目标便立即逮捕，联邦调查局时常滥用职权对镰刀会成员实施抓捕。[2]独立党以及波激进反美组织的行动确实在某种程度上对维护波多黎各主权起到了一定的作用，除了这些支持独立的团体之外，波民众对美国在波殖民统治也心存不满，这其中别克斯岛事件是所有民众与美冲突中具有典型意义的事例。从1941年美国海军花费3500万美元购得该岛直到2003年5月1日美国海军撤出该岛，60余年别克斯岛民众与美国海军之间的冲突域对抗可以看作是波多黎各民众对美国殖民统治反抗的一个侧影。别克斯岛最初是为防止纳粹侵略而进入美国政府视线的，美国海军的到来打破了别克斯的宁静和美丽，9000名别克斯岛岛民半个世纪以来通过抗议活动上演了与美国政府直接对抗的令人尊敬的场景。[3]1978年，波渔民及其亲属通过阻止美军别克斯演习对美国海军禁止渔民捕鱼的抗议，渔民将此事向联邦法庭提起诉讼，要求美军终止由于轰炸演习对渔业环境的影响，然而，联邦法院驳回该诉讼请求，这直接导致了波民众对美1979年5月19日的大规模游行，在这次游行中，美当局逮捕21人；[4]1978年的抗议事件也成为了美军占领别克斯岛以来最严重的军民冲突。1980年，国会对美国海军别克斯岛行动调查之后最终决定：海军应该离开别克斯岛，同时寻找其他地方达到其轰炸和军事演习作业的目的；1983年，时任总督巴塞罗与美国海军签署协定，美国海军可以继续驻扎，但必须保证海洋环境以及促进波岛经济发展；1993年，一架海军F/A18型大黄蜂喷气式轰炸机在别克斯岛城镇伊莎贝尔·塞恩达(Isabel Segunda)投下5颗500磅的炸弹，然而炮弹射偏，偏离预定目标10英里，5枚炸弹中4枚爆炸，1枚未找到；1995年，60,000名波多黎各民众在首都圣胡安举行游行抗议海军在别克斯岛安装雷达传感器的计划；1999年4月19日，一名海军飞行员将一枚炮弹投偏击中了海军一号观测台(Navy Observation Post-1)，该观测台靠近海军训练中心的入口，炮弹偏离之后又造成了一位波多黎各平民的死亡，这起事件再次勾起了别克斯岛民众对美国驻军以及军事训练的不满。[5]1999年，美国总统克林顿授意国防部长威廉·科恩(William Cohen)任命一个名为“别克斯综合评估委员会”(Vieques Comprehensive Review Commission)来研究别克斯的局势；2000年2月，克林顿史无前例地通过广播并向波民众承诺：别克斯岛的问题将通过民众公投的方式来决定，如果民众支持海军终止演习和军事行动，海军必须与2003年5月撤出别克斯岛。2000年2月21日，别克斯岛再次爆发针对海军的抗议，之后海军每演习一次变爆发一次激烈的民众抗议，2000年5月至2003年5月间，大约1,300名波民众因与别克斯岛事件有关而遭到逮捕。[6]60余年的别克斯岛的占领真实反映出草根阶层美国海军殖民统治的反抗，别克斯岛事件促使民众放下分歧建立前所未有的政治统一，2003年美军撤出别克斯岛反映出波多黎各在美国殖民百年后，第一次行使自己的否决权来挑战美国政治权威，美军撤离别克斯岛具有里程碑意义，它将在很大程度上对未来美波关系的改变起起到巨大的催化作用。[7]

对于它的海外领地，美国长期以来都表现出对波多黎各经济、政治以及战略方面浓厚的兴趣。[8]美国“霸王”式(overlordship)的统治方式给波造成的持续伤痛虽已痊愈，但波多黎各需要更直接、更富有活力地在拉美大家庭里找到自己合适的位置并为拉美地区贡献自己的力量。[9]古巴、委内瑞拉、阿根廷等拉美国家相继为波多黎各独立不惜在联合国与美国发生激烈的对抗，美国通过经济手段、政治威慑迫使联合国各会员国就波多黎各问题未取得重大的突破；波本土民粹派、独立派长期以来对美殖民统治非常仇恨，历史上轰轰烈烈的针对美国政府的暴力袭击事件也促使美国在波政治事务方便做出某些改变，但琼斯法案确立的美国会对波政治身份的控制权又使波多黎各民众以及地方政治精英无法就波政治身份做出任何改变，以国内税收法规931号、936号为标志的经济调整手段并不能在很大程度上通过经济手段实现政治身份的转变，相反，美国会每次通过的法案很大程度上将波多黎各的经济与美更加紧密地绑定在一起，有关政治方面的决策不过是隔靴搔痒。

二、美新政府的波多黎各问题

2012年11月6日，波多黎各进行了历史上第四次全民公投。首先，这次的公投采取两阶段投票方式，第一部分是民意调查；第二部分是就政治身份进行投票。与1998年公投结果不同的是，超过半数（54%）的民众投票不同意维持目前领土的政治身份，而且在随后的投票中支持加入美国联邦的民众比例超过六成。[10]事实上，在公投的前一年，白宫特别行动小组在三月份的报告中提出采取多种方法要求波民众就他们的政治身份进行投票，而且所有的政治选项的投票者要力保公正、公平，奥巴马的前任错过了通过包容和负责的方式解决波多黎各政治问题的大好机会。2013年4月10日，奥巴马总统在2014财年预算计划中包括了一项针对州选举委员会(the State Elections Commission)的250万美元拨款，该款项旨在执行投票教育计划以及包括所有宪法可行性政治选项的公投计划。考虑到波多黎各公投的历史以及波民众对不同政治身份的选票区分，有必要向总统和国会有关公投的结果给予汇报。[11]此外，总统特别行动小组也建议波多黎各事务有关各方（总统、国会于波政治领导者）应携手确保波多黎各民众有能力就波多黎各政治身份选项表达他们的意愿；该行动小组也建议总统和国会应当支持一切为公投所做的公正、透明、高效的努力并确保公投应真实地反映波民众的意愿。[12]从2012年的公投结果来看，波多黎各的政治身份走向似乎向加入美国联邦的方向迈进，然而，混乱的政党交替的波多黎各政坛并不能保持波政治政策的延续性；此外，新当选的人民民主党总督亚历杭德罗•加西亚•帕迪拉(Alejandro Garcia Padilla)与新进步党属地代表佩德罗•皮埃路易斯(Pedro Pierluisi)的搭配显示波岛政党政治妥协的结果，人民民主党希望扩大自治权利并希望走向独立，而新进步党属地代表则更希望加快入美的步伐。

波多黎各经济发展计划帮助波多黎各消除了贫困和经济的落后局面，但波经济长期对美的依赖也说明波经济自身的脆弱性。经过三十年经济发展计划的洗礼，波多黎各一跃成为拉美地区经济增长最为快速的地区，然而，贫困、失业、犯罪等于民生密切的社会问题依然非常严峻。一旦社会问题无法得到缓解，波民众就会将批判的矛头指向美国，因为正是美国的殖民统治加速了波岛的贫困，引发波岛一系列的社会问题，因此，暴力与贫困历来是美国政府的政治敌人。在波民众看来，2012年的公投结果也说明波民众对美国政府的失望，他们感觉到自己被美国所忽略，因为，美国任凭波岛的经济和安全局势加剧恶化而无动于衷。[13]对奥巴马而言，波多黎各1990年已经通过加勒比盆地计划与加勒比地区其他国家建立了良好的经贸关系，加勒比地区国家对波投资至少达到一亿美元，同时就美国企业在波投资征收所得税，[14]这两项举措将为波多黎各的经济注入新的活力，同时深化波多黎各与加勒比地区的合作，为未来文化与经济的良性互动奠定基础。

据美国人口统计局(US Census Bureau)的调查结果显示，波多黎各在美离散人口数量已经超过其本岛的人口，拉美裔移民数量的急速增长引发了美国政府的密切关注。长期以来，墨西哥裔移民占据拉美移民中最大的比例，而古巴、萨尔瓦多、多米尼加共和国、波多黎各的移民人数紧随其后。然而，与古巴移民不同，波多黎各移民在政治上并不保守，民权运动、青年贵族组织(the Young Lords)中都可以看到波多黎各移民的身影，他们与黑人民众团结在一起反抗警察的暴行以及抗议对穷人的剥削。长期以来，波多黎各独立派的行动给美国政府造成了巨大的困扰，以联邦调查局为首的美情报组织全力围剿独立派分子，然而，双方斗争的最后却引发倡独运动的越加高涨，因此，独立派长期的对美激进运动也成为了美国政府考虑是否给予波多黎各民族自决的重要考量。[15]一方面是波多黎各独立派对民族自决与独立的高度渴望，一方面是美国维护其在波多黎各的政治、经济和文化的殖民统治，随着波多黎各与拉美地区文化与经济交流的加深，美国政府尤其是奥巴马政府考虑应适时对波多黎各与拉美的经济联系做出某种干涉以杜绝未来可能产生的拉美集团化反美。与传统美国拉美政策不同的是，奥巴马政府更多是采取“干涉主义式的防卫和安全”(interventionist defense and security)策略在拉美地区传播“自由市场民主”(free-market democracies)理念以重新建立美国在拉美地区的主导力。作为回应，拉美地区各国通过建立条约的方式寻求政治协调、合作以及跨国联合的方式抵御美国的入侵，“我们美洲人民玻利瓦尔联盟”(the AlianzaBolivariana de Los Pueblos de Nuestra America, ALBA)通过集合各个国家政府的能力力图打造新左派、旧左派、改良主义以及进步主义的各国政府，同时打造美国绿色联盟、签订公共安全条约共同抵御美国在文化、政治和经济方面的入侵，[16]波多黎各的未来取决于波多黎各人民，波多黎各的未来取决于波本土政治家的远见卓识，更取决于波多黎各未来与美国会与政府的政治角力的结果。

波多黎各现任总督叫里卡多•罗塞略(Ricardo Rossello)，属于波多黎各本土三个大党之一的新进步党(New Progressive Party)的代表人物。罗塞略是一位学者出生的政治家，当选总督之前是一位从事生物医学研究的大学教授，在政治上属于温和派。竞选之时他就声称要致力于改变波多黎各的政治身份。去年9月的玛丽亚飓风是对罗塞略上任初年的最大的政治和治理能力的考验，飓风引发了严重的食物和水资源的短缺、环境极度恶化、传染性疾病肆虐，仅仅通过美国配送的瓶装水和水车供水无法满足大部分波民众的生活需求，波政府陷入到严重的人道主义危机。民众无钱购买足够的瓶装水，基础设施严重滞后，市政饮用水过滤系统严重不足，波民众生活陷入极其危险的境地。在接受美国grist专访时，罗塞略就谈到与特朗普总统会晤时再次强调：“请给波多黎各美国公民足够的资源，请像对待得克萨斯、佛罗里达以及其他地方的民众一样对待我们”。[17]

三、结语

波多黎各问题是一个长期悬而未决的政治、文化、经济和意识问题。首先，美国政府和国会在思想上如何认定波多黎各极为重要；其次，波多黎各的政治身份问题之所以久拖未决其实在于美国国会在波多黎各事务方面的专断权力，波没有能力、更没有机会做出改变；再次，西班牙近400年文化侵蚀的波多黎各在教育、文化、经济等若干方面与美国本土存在较大差距，这进一步限制了波多黎各长远发展的可能；最后，波多黎各经济虽实现了近40年的高速增长，但其经济结构过渡依赖美国投资、其一、二、三产业发展极不均衡，债台高筑的政府债务进一步挫伤了美国人对其进行长远政治、经济和文化规划的热情。在不远的将来，加入美国成为一联邦州也许是大多数岛民的心愿，但这样的一厢情愿恐难以在短期内成真。

Studies on America’s Governance Efficacy of Puerto Rico Since the New Century

Abstract:Since 1998, the political status issue of Puerto Rico has stabilized, which means that below 5% islanders support the independence of Puerto Rico. However, in the new century, Puerto Rico has been facing a stringent government and frequent natural disasters, which impels Puerto Ricans to keep thinking about the forward-going relationship with US. Whether Puerto Rico will be admitted the 51ststate, which is a historical issue, but moreover, it is an economic, cultural and political issue.

Key words: New century; Puerto Rico; political status; efficacy

本文是2020年度国家社科基金项目《美国对波多黎各的治理研究（1952-2012）》（项目编号：20XSS006）阶段性研究成果。

师嘉林，甘肃天水人，历史学博士，天水师范学院外国语学院副教授，美国卡特中心/埃默里大学访问学者、美国得克萨斯大学奥斯汀分校访问学者，主要从事美国研究、美国-拉丁美洲关系研究。

[1]Mario Murillo,Islands of Resistance: Puerto Rico, Vieques, and U.S. Policy,New York: Seven Stories Press, 2001, P13

[2]Ronald Fernandez, Los Macheteros: the Wells Fargo Robbery and the Violent Struggle for Puerto Rican Independence,New York: Prentice Hall Press, 1987, PXI-XII

[3]Amicar Antonio Barreto, Vieques and the Politics of Democratic Resistance, Vol. 8, No. 1,the New Centennial Review, 2008, P136

[4]Cesar J. Ayala and Rafael Bernabe,Puerto Rico in the American Century: A History since 1898, Chapel Hill: the University of North Carolina Press, P300

[5]Pedro A. Malavet, America’s Colony: the Political and Cultural Conflict between the United States and Puerto Rico, New York University Press, 2004, P150

[6]Cesar J. Ayala and Rafael Bernabe,Puerto Rico in the American Century: A History since 1898, Chapel Hill: the University of North Carolina Press, P300-301

[7]Katherine T. McCaffrey, Social Struggle against the U.S. Navy in Vieques, Puerto Rico: Two Movements in History, Vol. 33, Nol. 1, Latin American Perspectives,Jan. 2006, P83, P98

[8]Ruben Berrios Martinez,La Independencia de Puerto Rico: Razon y Lucha,Editorial Linea, 1983, P430

[9]Gordon K. Lewis, Puerto Rico: Freedom and Power in the Caribbean, Ian Randle Publishers, 2004, P557

[10]有关2012年波公投结果的相关信息，参见：http://en.wikipedia.org/wiki/Puerto_Rican_status_referendum,_2012

[11]Hon. John J. Duncan, Jr.,Plebiscites on the Statehood for Puerto Rico, the First Session, the 113thCongress, Congressional Record, May 17, 2013, P4

[12]Report by the President’s Task Force on Puerto Rico’s Status, Executive Summary, March 2011, P1

[13]Juan Clar, Rethinking the Puerto Rican Commonwealth Model through a Lens of Internationalization, Vol. 37, No. 3,the Fletcher Forum of World Affairs, 2013, P159

[14]Guide to the Caribbean Basin Initiative, 2000 edition, U.S. Department of Commerce, International Trade Administration, Nov. 2000, P11

[15]Horace G. Campbell, Barack Obama and Twenty-First-Century Politics: A Revolutionary Moment in the USA, Pluto Press, 2010, P173-174

[16]Luis Suarez Salazar, Obama’s “Smart Strategies” against Latin America and the Caribbean: Continuities and Changes,Vol. 38, No.4, Latin American Perspectives, July 2011, P73, P81

[17]请参见：https://grist.org/article/the-u-s-could-have-avoided-puerto-ricos-water-crisis/