关于加强飞行器“低慢小”问题的思考

关于加强飞行器“低慢小”问题的思考

近年来，由于“低慢小”飞行器的日益普及和相关管控手段缺失，“低慢小”飞行器擅闯禁飞区及敏感地带的事件时有发生，严重扰乱了空中交通正常秩序。特别在反恐形势日趋严峻的情况下，“低慢小”飞行器存在被不法分子利用，威胁国家安全和社会稳定的隐患。本文以问题为导向，就“低慢小”飞行器现状问题进行分析并提出相应管控建议。

一、“低慢小”飞行器的定义及其管控现状

“低慢小”飞行器主要是指飞行高度500米以下、飞行速度小于200公里/小时、雷达反射面积小于2平方米的飞行目标，包括轻型和超轻型飞机、轻型直升机、无人机、滑翔机、三角翼、动力三角翼、滑翔伞、动力伞、热气球、飞艇、航空模型、航天模型、空飘气球等。其中，“无人机”是无人驾驶飞机的简称（Unmanned Aerial Vehicle），是指利用无线电遥控设备和自备的程序控制的不载人飞机，包括无人直升机、固定翼机、多旋翼飞行器、无人飞艇、无人伞翼机，也包括临近空间飞行器（20 -100公里空域），如平流层飞艇、高空气球、太阳能无人机等。从实际工作来看，“无人机”与“低慢小”飞行器在定义上有交叉，特别是民用无人机普遍具有低空飞行、速度较慢、体积较小等特点，应当纳入“低慢小”飞行器管控范畴，目前民用无人机在媒体和广告公司中使用较为普遍。

随着近年来全国各地时发“低慢小”飞行器管控事故，各地公安机关根据重大活动安保工作需要，也零星出台了一些临时管控规定，但未形成系统规范，标准也不统一。2010年9月8日，广东省政府首次颁布了《关于广州亚运会、亚残运会期间加强对小型航空器和空飘飞行活动安全管理的通告》（粤府〔2010〕121号），省公安厅于同年10月份下发了《关于进一步做好亚运会、亚残会期间“低慢小”飞行器防范处置有关工作的通知》（粤公传发〔2010〕2661号），要求各地市公安机关严格按照省厅部署，组织开展“低慢小”飞行器临时管控工作。新疆、南宁等地也相继出台管控通告，在重要节点对“低慢小”飞行器全面禁飞。为严防抗战胜利70周年纪念活动期间发生违规升空问题，2015年6月中旬，公安部专门组织召开加强“低慢小”飞行器地面管控工作专项部署电视电话会议，要求各地公安部门按照“条块结合、属地管理”的工作原则，迅速开展“低慢小”飞行器摸底排查及管控工作，对“低慢小”飞行器的管控上升到国家层面。

目前，各地公安机关依据上级有关要求纷纷出台相应措施规定，“低慢小”飞行器管控在国内日渐成为常态。但由于我国“低慢小”飞行器管控面临问题复杂，各地公安机关管控进度不一，采取措施不尽相同。以珠海市公安局为例，一般在各项重大活动安保期间，对“低慢小”飞行器采取临时管控。具体措施有：一是组织辖区分局围绕“低慢小”飞行器全面开展排查摸底、登记备案，摸清底数。二是联合珠海进近管制中心等单位，初步建立“低慢小”临时地面管控、应急处置协调联动机制。三是与使用（持有）单位或个人签订《“低慢小”管控工作责任书》，明确临时管控期间，对“低慢小”飞行器实施禁飞、封存、看护等强化管控和应急处置措施。同时加强社会面巡查，严密防范和及时处置“低慢小”飞行器造成的不良危害。

二、“低慢小”飞行器管控难点及存在问题

一是管理主体多头，责任划分不清。一方面，各级公安机关沿用“重大活动、敏感时期”临时禁飞管控措施，从反恐角度对“低慢小”飞行器开展临时管控；另一方面，“低慢小”飞行器种类繁杂，空管主体涉及空军、民航、气象、体育等多部门。如：《中华人民共和国飞行基本规则》规定，国家对境内所有飞行实行“统一管制、分别指挥”空管体制，由空军负责实施全国的飞行管制，民用飞行和外航飞行由民航实施指挥。《民用无人机空中交通管理办法》规定，组织民用无人机活动应当向民航空管单位申请划设和使用空域。《通用航空飞行管制条例》规定，从事通用航空飞行活动应当向当地飞行管制部门提出飞行计划申请。《施放气球管理办法》规定，施放无人驾驶自由气球和系留气球需经气象部门批准。《航空体育运动管理办法》规定，从事航空体育运动必须向所在地区的省、自治区、直辖市体委报告并办理登记手续。这些规则、条例、办法等虽然对“低慢小”飞行器的多种空管主体进行了明确规定，但实际上目前各单位对其基本处于“不申请就不管理”的被动管理状态。另外，“低慢小”飞行器地面管理中的生产、销售等环节，又涉及工商、质监等管理部门。在市场经济和现代化科技快速发展的背景下，航模、民用无人机等“低慢小”飞行器因其用途广泛，得以快速发展、广泛普及。这些东西除了在淘宝、京东等网络交易平台可以购买外，一些大型超市、玩具店亦有销售，价格从一百元左右到几十万元不等；良莠不齐，销售、购买无任何门槛。各管理主体由于受体制、机制等因素制约，相互间缺乏联动配合，致使当前“低慢小”飞行器管理呈现监管滞后，执法不力，“黑飞”现象普遍的状况。二是法制建设滞后，管理缺乏有力支撑。我国“低慢小”飞行器管理的法制建设相对滞后。2014年，国家空管委着手制定《低空空域使用管理规定（试行）》，但该规定尚在征求意见中，并未正式下发。目前适用的《中华人民共和国飞行基本规则》、《通用航空飞行管制条例》、《民用无人机空中交通管理办法》、《施放气球管理办法》、《航空体育运动管理办法》等低空空域管理的法规多为原则性规定，对低空空域分类管理、空域划设、飞行安全管控、飞行准入监管等具体领域未做出具体法律规定；民航局于近年来颁布的《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》、《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》等规定又多为临时性规定，并未形成完整系统的规章及管理体系。由于具体法规的缺失，仅依靠原则性规定难以实际作用到低空空域监管中，造成实践中无法可依、有法不依、执法困难的问题。三是法制宣传不足，社会认知度不够。当前，“低慢小”飞行器管理涉及的部门法规和民航管理文件较多。由于宣传不足，群众普遍认识不清，特别是对“低慢小”飞行器飞行是否需要申请、向哪个部门申请、如何申请等问题仍不清晰。如民航主管部门在2013年出台的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》明确了无人机驾驶员分类管理细则，规定在室内运行的无人机、在视距内运行的微型无人机以及在人烟稀少、空旷的非人口稠密区进行试验的无人机飞行无需证照管理。但由于法制宣传力度欠缺，广大群众以及地方政府相关部门对该管理细则仍不甚了解，对“视距内范围”、“超视距内范围”、“微型无人机”、“轻型无人机”、“融合空域”、“隔离空域”等专用术语理解不清楚，对是否需要办理相关证照、手续更是无从谈起。四是公安机关的管控难度较大。根据现行的法律法规规定，“低慢小”飞行器日常管理应当由空军、民航、气象、体育等相关部门负责，而对于公安机关的管理职责，法律没有做出明确和具体的规定。但由于“低慢小”飞行器具有成本低廉、操作简单、起降方便、目标小、操控者隐蔽性强等特点，极易被不法分子、敌对势力和恐怖分子利用，对国家安全、社会稳定和人民群众构成严重威胁。另外，“低慢小”飞行器操纵者普遍缺乏专业培训，素质参差不齐，安全系数小。从当前实际情况来看，“低慢小”飞行器应用普及，特别是在大型群众性活动中，多旋翼无人机已被活动主办单位、媒体广泛应用于活动全景拍摄，存在一定安全隐患，一旦在人群高度密集的活动现场发生飞行器坠落或被恐怖分子利用，后果将不堪设想。

为此，公安机关要做好源头管控，必须加强对“低慢小”飞行器的治安管理。但由于当前法制建设滞后，公安机关对“低慢小”飞行器实施治安管理措施缺乏法律依据，对“低慢小”飞行器违规升空等低空区域管理违法行为无权查处，处于“无法可依”的状态。目前而言，各级公安机关仅能采用“重大活动、敏感时期”临时禁飞管控措施，对其日常治安管理未能作出规范；由于临时管控措施缺乏工作连续性，久之，则导致部分基层公安机关对“低慢小”飞行器管控的愈加漠视。

三、加强“低慢小”飞行器管控建议

一是强化立法保障。加强对“低慢小”飞行器及其拥有者飞行活动的管理势在必行，而立法保障是加强“低慢小”飞行器管控工作的根本。应不断完善法制体系，建立防范、处置“低慢小”飞行器肇事的法律依据，把“低慢小”飞行器的研制、生产、销售、管控和肇事处置等环节纳入规范化管理渠道。进一步明确空军、民航、公安、气象、体育、工商、质监、安监、无线电管理等部门“低慢小”飞行器的管理职责，提高对低空空域的管控能力。二是强化管控机制建设。政府层面应积极组织开展专题调研，探索建立“低慢小”飞行器管控的有效机制。一方面，建立“低慢小”飞行器登记备案制度。按照“属地管理、预防为主、形成合力、制空于地”的原则，由各镇（街）负责组织摸清辖区生产、销售、持有“低慢小”飞行器情况，对群众自发集中放飞场地进行排查、登记，对生产、销售、持有“低慢小”飞行器单位和个人实行实名制，对“低慢小”飞行器基本情况做到“底数清、情况明”。另一方面，建立健全联合管控处置机制。建立由市政府牵头，民航、气象、安监、公安、工商、质监等部门参与的“低慢小”飞行器联合管控领导小组。通过建立健全联席会议、情况通报、联合查处等联合管控处置机制，明确各相关职能部门的管理责任，建立常态化联动处置工作制度。如2012年11月，黑龙江省安全监管局印发《全省安全监管系统“低慢小”飞行器防控工作意见》，由安监部门牵头组织开展“低慢小”飞行器排查登记，建立了跨部门协同机制。三是强化法律法规宣传。由民航、气象等相关管理部门牵头，各有关部门配合，大力开展空防空管宣传教育，使社会公众特别是“低慢小”飞行器持有者熟悉通用航空管理政策法规，了解“低慢小”飞行器飞行审批的相关规定，引导社会公众知法守法，提高“低慢小”飞行器飞行活动安全管理意识，严格执行报批制度，自觉遵守飞行秩序。同时，在“低慢小”飞行器违规起降频次高的地方树立告示牌，营造全社会共同护航飞行安全的浓厚氛围。四是强化行业协会建设。根据《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》，在视距内运行的除微型以外的无人机（7千克以上无人机）等情况，由民航部门牵头，进一步加强行业协会建设，依法实施对民用无人机系统驾驶员管理。

此外，面对现阶段“低慢小”飞行器管控严峻形势，各地公安机关还可以结合社会面巡逻管控、社区管理等工作，全面加强对海滨、广场、空地、园林等重点区域、场所以及人员的监控，一旦发现违规升空“低慢小”飞行器的行为，按照“属地管辖，妥善处置”的原则，第一时间赶赴现场，迅速做好地面处理和现场秩序维护，并配合相关部门及时控制违规人员，开展调查取证工作，确保社会治安秩序稳定。