浅议法院多元化纠纷解决机制改革中遇到的问题及完善建议

浅议法院多元化纠纷解决机制改革中遇到的问题及完善建议

司法是各种纠纷化解的最后一道防线，它绝不能演变成纠纷解决的第一道关口，更不能成为破除纠纷、消弭冲突的唯一渠道。司法审判作为纠纷解决的途径和方式固然不可或缺，但司法审判之外的纠纷解决途径和方式也同样不可或缺。在解决纠纷领域，只有诉讼内与诉讼外双重机制并举并重，才能变社会管理为社会治理，才能使法制变为法治，才能使人民当家做主、社会自治进一步落到实处，也方能在依法治国基本方略的杠杆作用下，快速完善社会治理的制度体系，大力提升社会治理的能力和水平。近年来，各级法院积极探索多元化纠纷解决机制改革，充分发挥人民法院化解社会矛盾纠纷的主力作用，从创新模式、完善机制、强化队伍、共治共享等方面着手，深入推进诉源治理工作。有效维护了人民群众的合法利益和社会大局稳定。但在实际运行中遇到了各种各样形形色色的问题。笔者撰写本文旨在通过对多元化纠纷解决机制存在问题的分析，提出完善建议，与各位同仁共研。

一、多元化纠纷解决机制改革的意义

（一）多元化纠纷解决机制改革拓展了司法改革的覆盖范围，指引了司法改革的新型领域，明确了司法供给侧改革的重点所在，同时启迪着更深层次的改革诉求。从纠纷解决的视角而言，[靳江好、王郅强《构建和谐社会进程中的社会矛盾调节机制》载《中国行政管理》2006年第12期]目前司法改革面临着三大任务：一是将法院大量积压的案件进行外化分流解决，尽快消化；二是要大幅降低国家投入多元化纠纷解决领域中的成本，使稀缺而宝贵的司法资源均衡分布于公力救济与社会救济领域，同时要采取切实有效的措施，降低当事人行使诉权、使用法院的时间成本、物质成本和机会成本，切实增强纠纷解决机制的感召力和凝聚力；三是强化诉讼外的纠纷解决机制的功能和作用，使之与诉讼机制比肩而立，同频共振，形成解决纠纷的管用、完整并具有内在有机关联的制度体系，使之产生出纠纷解决的整体功能和规模效应，形成一个具有中国特色的多元化纠纷解决机制。通过司法方面供给侧改革，有助于将局限于诉讼和法院领域的司法改革延伸至整个社会纠纷解决领域，通过双管齐下，引领司法改革从狭义走向广义，并撬动社会领域的更为深入的改革与发展，最终形成具有鲜明中国特色的多元化纠纷解决体制，最大限度地释放出公正有效化解纠纷的制度生产力。

（二）多元化纠纷解决机制改革有助于完善社会治理体系，提高社会治理能力，构建公正合理的法治化秩序。随着改革开放的深化推进，社会利益格局多元、社会纠纷频发已然成为社会常态，人们对通过司法救济和社会救济化解纠纷所寄予的价值期待也不尽一致，如果依然局限于司法诉讼审判领域，利用法院一元化的诉讼机制来应对纷繁复杂的各式社会纠纷和冲突，不仅力不从心，使本已尖锐化的案多人少的矛盾更趋加剧，而且也时常会事与愿违，纠纷解决的结果也往往偏移社会公平正义的评价标尺，难以使当事人以及周边群众心悦诚服地感到满意，难以形成植根差异化社会土壤上的良好和谐的法治秩序。通过多元化纠纷解决机制的构建，除了使司法强化其职能和功能以外，同时还使行政机关焕发出解决纠纷的内在潜能，促使行政机关加快行政改革、转变政府职能的步伐。社会团体和组织也将在多元化纠纷解决机制体系的大格局中寻找定位、健康发展，发挥出固有的优势和长处，参与纠纷解决的过程，社会各界人士也有大量的机会各展其长，借助各种平台助推纠纷有效化解，形成一个多元共治、各方参与、人人有责、协同齐进、相融互动的体系化纠纷解决机制，也更具有社会治理的可持续内生动源。

（三）促进了社会矛盾有效化解。转型期社会矛盾纠纷，涉及多样化矛盾主体、多层次社会关系、多领域利益冲突，解决社会矛盾纠纷，应当根据社会矛盾纠纷的不同性质、不同特点，健全、完善多元化纠纷解决机制，让司法和其他官方和民间的纠纷解决机制共同发挥作用，形成合力，这才是解决社会矛盾纠纷的根本之道。对此，国家的责任和义务就是将各种诉讼以及非诉纠纷解决渠道打通，统筹社会力量、平衡社会利益、调整社会关系、规范社会行为，鼓励行政机关、各行业自治组织、民间社会团体和个人参与纠纷化解，为当事人提供灵活多样、方便有效、富有人性关怀的纠纷解决渠道，引导当事人选择适当的方式解决纠纷，提升纠纷化解的实际效果。同时也提升社会治理法治化程度。多元化纠纷解决机制引入法治思维和法治方式，注重培育引导社会组织，注重发挥司法的支持和保障作用，无疑是对存在短板的国家治理体系和治理能力发展不平衡的一种调适。

（四）推动了司法公信力建设。法律的权威源自人民内心的拥护和真诚的信仰。完善多元化纠纷解决机制，引导当事人选择适当的方式解决纠纷，鼓励各类民间组织和个人参与纠纷化解，广泛动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务，使公民了解法律、熟悉法律、信任法律最后达至信仰法律。同时，多元化纠纷解决机制与审判工作具有互相促进、互相支撑的效果。同时也明确了构建多元化纠纷解决机制的主要依靠力量是“党政主导”。[胡仕浩、龙飞《深化多元解纷机制改革 提升社会治理法治水平—对最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见的解读》《人民法院报》2016年 6月30日第 5 版。]笔者认为多元化纠纷解决机制的构建所要坚持和恪守的最为重要的原则是党政主导。不是法院一家所能承担得了的，必须在党委的主导和领导下，在政府各部门的鼎力协助下，在法院等司法部门积极推动和参与下，在社会各方力量的支持与配合下，才能完成这项艰难而有深远意义的法治建设大业。也只有在党政主导下，才能有效构建多元化纠纷解决系统中的各项制度，并调动资源，设立机构，协调关系，配置人员，提供保障，这绝非一日之功，需要做长期打算，形成规划，逐渐而稳步地推进。各种纠纷解决机构和机制也只是这个体系的具体组成部分，在机构上相互独立，在价值上互补，在机制上互联，在程序上互通，在效果上共振，在体制上共赢，最终形成内在结构合理、环环相扣、功能强大并具有可持续发展力的多元化纠纷解决系统。同样也使行政机关重视了在社会纠纷解决中的作用和功能。强化行政机关的机能从而转变政府职能具有重要意义。

（五）激活了人民调解这一多元化纠纷解决机制的作用。人民调解法和修改后的民事诉讼法确立了人民调解协议的司法确认制度，被司法确认后的人民调解协议具有强制执行效力，这一制度在人民调解制度发展史上具有里程碑式的意义。高度重视了人民调解在多元化纠纷解决体系中的作用，致力于构建覆盖城乡的人民调解网络组织建设，同时强化行业性和专业性人民调解机构的作用。

（六）推动了多元化纠纷解决机制的立法进程。多元化纠纷解决机制的打造与构建进入快车道，人民法院应当及时总结各地多元化纠纷解决机制改革的成功经验，推动多元化纠纷解决机制的立法工程，尽快催生多元化纠纷解决法的问世，将多元化纠纷解决机制纳入法治化、制度化和程序化轨道，使之有序运行，稳步推进。

二、多元化纠纷解决机制改革的必要性

（一）建立和完善多元化纠纷解决机制是构建和谐社会的需要。构建社会主义和谐社会是一项战略任务，是人民的理想追求，但和谐社会并不是没有矛盾和纠纷的社会，而是社会矛盾和纠纷能够得到科学、合理、及时解决的社会。这些年司法事业得到了长足发展，但社会矛盾纠纷大量涌现，有限的司法资源远远不能满足人民群众日益增长的化解矛盾解决纠纷的需求，急需构建一整套完整的、多元化的矛盾纠纷解决机制，以最大限度地化解潜在的各类矛盾，解决发生的多种纠纷，使社会生活能够在正常的轨道上运转，这是构建社会主义和谐社会所必需的。

（二）多元化纠纷解决机制有利于克服诉讼解决纠纷机制弊端。和谐的价值基础是当事人各方对诉讼结果的认同满意。诉讼程与调解仲裁等诉讼外纠纷解决机制相比，诉讼程序更多地依靠法官的权威判断。以裁判的方式解决纠纷，是基于法官对案件事实、证据的判断分析，而且很大程度上取决于法官的自由心证与自由裁量。诉讼程排除了合意的因素的裁判，不可能达到双方当事人合意的理想结果，有些案件即便是胜诉的一方当事人对判决结果亦不满意。当前涉法信访案件的严峻形势，暴露了诉讼解决机制的种种弊端。尽管法院对某些案件审判过程中存在一定的不足之处，但大多数案件使用规则与程序是正确适当的，当事人之所以不服判决结果，是因为纠纷解决方式过于集中，当事人对法院判决期望值过高所导致社会矛盾复杂化。当事人将案件诉诸法院，无疑是希望法院尽可能迅速而又公正的处理这些案件；但法律所规定诉讼必经程序，庭审的复杂性，个案情况各异，以及法官整体素质所限等因素，案件在诉讼过程中很难做到定纷止争，反倒很容易造成诉讼拖沓、经济与精神上的很容易受损。

（三）多元化纠纷解决机制符合中国传统价值观念，有利于从根本上化解纠纷。一些纠纷解决后当事人双方仍然要在一起工作、生活。而多元化纠纷解决方式发扬“和为贵”精神，以调解为方式，以调和为目的，注重自愿原则，促成当事人的妥协与和解达到解决纠纷的目的，比起冰冷的诉讼和法律审判，更富有人情味。多元化纠纷解决方式融法律于情理之中，注重教育意义，以对话和非对抗的斡旋缓和当事人之间的对立，既着眼于解决当事人之间的现实纠纷，又放眼其未来的合作和和睦相处，不留后患，可从根源上解决矛盾。[苏力《法治及其本土资源》中国政法大学出版社 1996 年版第 6 页]

（四）多元化纠纷解决的互利性有助于社会关系的及时修复。社会调解作为一种社会救济，与公力救济依靠国家强制力来解决纠纷不同，调解结果的可接受性和权威性来自于当事人的合意性。社会调解的结果指向不仅仅是就已经发生的纠纷事实分配权利义务、定纷止争，还要引导当事人面向未来，从整体上考虑双方的关系和长远利益，从而实现双赢。而一旦把将来的关系和长远利益纳入考量范围，不仅为纠纷解决方案的形成提供了更多的选项，增加了调解成功的可能性，而且还有助于社会关系的维护与及时修复，真正做到案结事了。

（五）多元化纠纷解决机制有利于从源头进行社会治理。社会调解组织不仅具有化解矛盾纠纷的职能，同时也具有了解社情民意、采集治理信息的职能，通过“群防群治”，有利于纠纷的排查、预防和化解，及时有效地把矛盾化解在基层。同时，发展社会调解有利于提高社会自治能力。社会调解通过充分挖掘民间资源，在法治的框架内强化乡规民约、传统道德、行业规则的约束力，调节利益关系，规范社会行为，促进行业自治和社会自治。发展社会调解还是改进基层社会治理方式的有效途径。

（六）多元化纠纷解决机制顺应了当前的司法体制改革大环境。在立案登记制实施的同时，为当事人解决纠纷提供了可供选择的、更为经济便捷的路径，同时也为人民法院解决案多人少、案件分流引导提供了依据。

三、多元化纠纷解决机制改革中存在的问题

（一）工作合力没有得到充分发挥。多元化纠纷解决机制的外部环境仍有待改善，有的地方认为多元化纠纷解决机制改革是人民法院的工作，支持力度不够。有的地方行政机关、司法机关、行业性调解组织等单打独斗，各管一块，相互沟通衔接不够，没有充分发挥化解矛盾的整体合力。导致社会基础较为薄弱。鉴于当前非诉讼纠纷解决方式的效力保障机制尚不完备，诉讼仍然是公众普遍认同的最终的、甚至是唯一有效的纠纷解决途径。这表现为当事人对非诉讼解纷方式的不认同和不参与，也表现为行政机关、社会组织对自身解纷职能的认识淡化，主体意识、责任意识不强。随着司法改革各项措施的落实，司法将逐步回归“维护公平正义最后一道防线”的根本职能，人民法院会逐步从多元化解工作的“台前”转入“幕后”，主要发挥推动和保障作用。这些问题和发展趋势都会为未来的多元化纠纷解决机制建设带来较大挑战。

（二）少数法院、少数法官认识不到位。有的法院对多元化纠纷解决机制改革重要性认识不够，没有积极主动向当地党委、政府争取工作支持，导致改革工作推进缓慢。有的法官奉行“诉讼全能主义”片面地认为应当以诉讼方式化解纠纷，将审案断案作为法院的唯一职责，对非诉讼纠纷的处理不屑参与。[王亚明《多元纠纷解决机制的法文化探源》载《理论与现代化》2006年第6期]缺少统一的更高层面的组织协调机构。多元化纠纷解决机制建设意味着除了司法资源以外，行政资源和社会资源也应一定程度地调配整合进纠纷解决体系。但从目前来看，不同渠道的纠纷解决资源多数还处于原始自发状态，基本上是“各自为战”，没有实现有效的资源整合和优化配置。由于缺乏从社会整体效益推进多元化纠纷解决机制建设的政策保障体系，由于缺乏更高层级的领导和支持力量，法院作为司法机关，在统筹整合解纷资源等方面权限不足、手段有限，亟需更高层面的组织机构予以统筹协调。

（三）工作发展不平衡。诉讼与仲裁机构、行业性专业性调解组织等单位的矛盾化解对接工作还比较滞后。各地多元化纠纷解决机制改革工作也存在发展不平衡的问题，有的地方工作开展得有声有色，也有的地方工作还相对滞后，诉调对接平台、对接机制建设进展缓慢。致使非诉讼纠纷解决组织与法院的工作对接还不够顺畅。部分人民调解组织存在组织松散、调解水平不够的情况，没有发挥出调处矛盾纠纷第一道防线的作用。一些社会性的调解组织之间存在职能重叠、权限交叉，容易产生多头处理、重复调解、迟延推诿等问题。

（四）制度设计有待进一步完善。民事诉讼法没有对诉讼案件进行分类，没有将任何一类纠纷规定法定前置调解，只要当事人拒绝调解，就无法启动调解工作。

（五）经费保障亟待加强。鉴于矛盾纠纷解决的市场竞争机制远未形成这一现实状况，化解矛盾的非诉讼手段仍是传统、基础和非专业性的，行业性、专业性调解组织大多以商业化的模式参与矛盾纠纷的解决，因法院缺少专项经费支持，亟需通过政府购买社会服务的方式支持行业性、专业性调解。

四、法院推进多元化纠纷解决机制开展的完善建议

（一）加快推动地方立法，固化多元化纠纷解决机制改革成果。[苗梅华《ADR 的多元纠纷解决机制与法治秩序》载《东北农业人学学报》2005年第3期]各级法院要及时总结各地多元化纠纷解决机制改革的成功经验，积极支持本辖区因地制宜出台相关地方性法规、地方政府规章，从而推动国家层面相关法律的立法进程。力争通过法律固化推广专业性、行业性调解组织建设及调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接的经验做法，赋予多元化纠纷解决机制持久的生命力。同时要坚持党委领导、政府主导。积极争取党委、政府将矛盾纠纷多元化纠纷解决机制建设纳入社会治理创新总体规划，列入重要议事日程，纳入工作督查范围，加强组织领导，定期研究部署；加强基层法院、法庭与县、乡镇、村三级人民调解组织的对接，确保人民调解的权威性和公信力；积极争取各级党委政法委支持建立涉法涉法信访终结移交机制，确保涉法涉诉信访案件进得来，出得去。同时积极争取加强经费保障。通过设立纠纷化解专项资金、政府购买、单独列入财政预算等方式，逐步建立以财政支持为主、社会投入为辅的经费保障机制。争取各级政府探索推行职业调解服务的市场化运营方式，鼓励商事调解组织提供有偿服务，建立适应不同组织、不同方式特点的多层次、多样化的经费保障体系。

（二）构建“网格化”立体调解模式。在工作中贯彻落实“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的方针，实行法院各有侧重的立体调解模式：县市法院注重对案情简单、争议不大、标的额较小的一审民商事案件组织开展调解，中级法院则注重对一审具有一定调解基础但争议较大而上诉至二审的案件和标的额较大、案件有争议但案情明确的案件进行调解。基层法院“筛小留大”处理大多数简单案件、中级法院重点调解二审案件的方式，促成两级法院分工负责、各有侧重调解模式的形成，使大多数案件在一审法官的努力下就达成了调解，达到决大多数矛盾纠纷化解在基层、化解在一线的效果，形成网格化的案件调解分类模式。形成上下两层次的立体式调解格局。

（三）继续拓展多元化解平台。加强与行政机关、仲裁机构、人民调解组织、商事调解组织、行政调解组织的对接，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议与诉讼的有机衔接，建立健全法院调解工作室。积极探索先行调解案件类型，建立调解前置程序，推动有条件的基层法院开展家事纠纷、相邻关系纠纷、小额债务纠纷等案件调解。规范法院委托调解制度，对有可能调解解决的民商事纠纷，引导当事人自愿选择调解。[尹伟民《多元化纠纷解决机制的合理构建》载《贵州社会科学》2011 年第8期、范愉《以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展》载《法律适用》2005 年第2期]并积极探索“线上”矛盾纠纷化解渠道依托信息化建设成果，助推“线上” 纠纷化解模式创新。同时融合审判流程、执行信息、裁判文书、开庭公告、网上立案、法规查询、失信被执行人名单、诉讼指南等多功能于一体，为群众提供方便、快捷、经济的纠纷解决渠道。为社会公众和当事人提供诉讼咨询、联系法官、查询案件、举报投诉、意见建议等便捷、高效的一线通诉讼服务。与此同时着力拓展“线下”一站式诉讼服务范围。完善立案登记制改革配套措施，初步建成集纠纷预防、诉讼服务、立案登记、诉调对接、信访接待等多项功能为一体的“线下”诉讼服务中心。配置案件查询机，引进案件查询系统，当事人可方便快速查询涉案信息。专设“导诉服务台”，安排专人为群众提供咨询服务。对无法到法院立案的当事人上门立案，并积极探索网上立案、电子立案等立案方式。完善送达机制，专人送达，打破8小时限制，充分利用休息时间进行送达，避免久拖不送，并积极探索利用微信、QQ、电子邮箱等新型送达方式。为当事人提供多元化的矛盾纠纷咨询化解途径，分层化解矛盾纠纷。

（四）强化内外联动，形成纠纷解决合力。科学调配审判资源，充实一线办案力量，院庭长带头承办疑难复杂案件。实行月最低结案指标量化工作机制，坚持月例会评议制度，一月一调度、一月一盘点、一月一通报。严控审限，紧盯长期未结案件不放松，建立“内定审限”管理机制，对预警重点案件进行催办督办。建立审判绩效奖惩机制，持续开展执法办案“攻坚”和执行会战活动，鼓励干警多办案、快办案，办好案。加强与公安、检察机关合作，建立重大疑难复杂刑事案件联席会对接工作机制，邀请基层组织、特邀调解员，以及当事人亲友、同事等参与民事调解，与行政机关搭建协调平台，支持和推动行政机关提供事实调查结果、专业鉴定或者法律意见，促使当事人协商和解，配合行政机关依法裁决同行政管理活动密切相关的民事纠纷。笔者所在法院积极开展律师介入诉讼服务工作，不断创新诉讼服务模式，提高诉讼服务水平，全面深化诉讼服务中心建设的意见要求，[左卫民、胡建萍、肖仕卫《试点与改革:建立和完善法院多元化纠纷解决机制的实证研究》载《法学论坛》 2010 年第2期]积极推进人民法院与律师共建法律服务平台建设。通过在法院诉讼服务中心设立值班律师制度，有效的化解案件，为社会营造良好稳定的环境。通过邀请律师进驻诉讼服务中心，依靠律师的法律权威为诉讼群众答疑解惑，高效及时地提供更加准确、优质、便捷的法律咨询服务，有效增强司法工作透明度，促进诉讼服务水平进一步提升，更重要的是司法更加贴近群众定会赢得了群众信任和满意，从而在增强司法社会公信力的同时，人民群众对法院工作满意度也会不断提升。并且明确如果值班律师发现法院生效裁判文书可能存在错误或者瑕疵的案件判决，值班律师可向法院提出建议，促使问题进入法律程序解决。另外值班律师还有对生效法律文书判后答疑，劝导服判息诉；对缠访、闹访的信访人，引导其依法按程序理性表达诉求；协助申请人依法依规申请救助等义务。并在诉讼服务大厅设立“律师工作窗口”，每天由1名律师进行法律、立案、信访等咨询，引导当事人客观看待案件事实，正确理解法律适用原则，依法、理性维权；并由值班律师义务担任特邀调解员，与法官一同进行诉前调解。建立重大、敏感案件沟通制度，对一些社会关注的突发事件和媒体聚焦的热点案件，积极邀请律师协助调解，促进案件顺利解决。与此同时明确律师参与化解案件的范围、工作职责和原则。以及参与案件化解工作的律师应具备的条件；积极落实“三个一”制度，即一日一汇总、一周一调度、一案一建档；会同值班律师为诉讼当事人提供更专业、更及时的法律咨询。并积极为律师参与调解提供便利条件，通过律师向当事人强调诉讼风险，在律师协助下开展纠纷化解工作，尽力将纠纷解决在诉前。案件进入诉讼程序后，要求律师充分发挥当事人信任的优势，协助法官做好释法说理、利弊权衡等工作，积极促成当事人达成调解协议。合力化解矛盾，避免矛盾纠纷进一步激化。在诉讼当事人自愿的前提下，鼓励律师主持庭外和解，调解期间为5天。当事人达成协议，法院审查符合法律规定的，及时制作民事调解书送达当事人；当事人不愿调解或调解失败，法院继续审理并及时判决。坚持原则性与灵活性相结合，积极开展释法析理，帮助诉讼当事人准确理解法院依法作出的法律处理意见劝导服判息诉。

（五）深化繁简分流，提升审判质效。要制定下发推进案件繁简分流实施方案，在民事、刑事、行政三大诉讼领域全面建立科学有效的案件繁简分流机制。对不适宜调解的民事案件，通过小额诉讼程序、简易程序快速化解。统筹推进轻刑快处、量刑规范化、认罪认罚案件从快从宽、审级职能优化等工作，构建普通程序、简易程序、速裁程序相结合的多层次刑事诉讼制度体系。拓宽行政诉讼简易程序适用的案件范围和类型，推行不同裁判文书制作和说理的繁简分流，实现“简案快审、难案精审”大格局。[韩宝《民事诉讼纠纷解决、诉讼外纠纷解决机制》载《政法学刊》2016 年第1期、冯玉军、曹成毅《多元化纠纷解决机制的突破与创新》载《朝阳法律评论》2009 年第 2 期]

（六）继续加大培训力度。通过专题业务培训、联席会议、专业问题沟通、案例宣传等形式，提高调解员素质，提升专业服务能力，力促多元化解。充实调解员队伍。不断加强与综治组织、行政机关、第三方调解组织、仲裁机构、公证机构、共青团、妇联等社会力量的对接，充分吸纳人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、公证员、退休法律工作者等具备条件的个人担任特邀调解员。组建法院专职调解员队伍，积极推动在法院诉讼服务中心配备专职调解员，专门从事调解指导和立案后的委托调解工作。

（七）加强宣传推广工作。加大与行政机关、基层社会组织的联系沟通，在全社会倡导协商性纠纷解决文化，鼓励引导当事人通过非诉讼程序解决纠纷，提高非诉解决纠纷的社会认同感和公信力。加强对社会生活困难群体、青少年群体、刑满释放人员等重点人群，城乡结合部、留守人员聚集区、安置小区等重点区域，交通运输、劳动用工、速递物流、政府信息公开等纠纷多发的重点领域的法治宣传，有针对性提升重点人群、重点区域、重点领域的纠纷预防意识和能力。同时秉持“自愿、方便、法院主导”原则，采用邀请调解、协助调解、委托委派调解等方式，把商事、行业、律师调解组织和热心调解工作的“两代表一委员”准确把握本地民俗，采用法制小读本、法制小信息、法制小讲坛、法制小橱窗“四小”模式，宣传法制和诉调对接。

（八）坚持平台建设布局，构建矛盾化解新载体。按照“横向到边、纵向到底、立体交叉”原则，将以往设置的执行联系点、调解联系点、工作联系点等进行规划整合，在矛盾纠纷多发易发区域的乡镇街道、厂矿社区、重点工程所在地，设立法官便民联系点。坚持建站设点广对接，将基层人民法庭及“法官便民联系点”触角，延伸至乡镇街道、社区综治维稳信访工作中心及其他调解组织，建立规范化人民调解委员会，选聘调解员，实现乡、村两级全覆盖。定点联系、送法上门、就地解决纠纷，同时加强专业性矛盾纠纷化解平台建设，在医疗卫生、物业管理、消费者权益保护、土地承包、环境保护以及其他矛盾纠纷多发领域，[黄斌、刘正《论多元化纠纷解决机制的现状、困境与出路》载《法律适用》2007 年第11期]探索建立一站式纠纷解决服务平台。达到“调解一案，教育一片，规范一方”效果。推动具备条件的行业协会、民办非企业单位等设立调解组织，引导社会组织参与矛盾化解。坚持有具体办公场所，明确专业调解人员、诉调对接室、法官指导室、基层人民法院巡回法庭，统一平台软硬件建设。营造具有浓厚“法院文化、调解文化”的多元氛围，统一悬挂或张贴图标，加强专业场所诉调对接文化背景布置，加深人民群众对工作的理解认同。打造“互联网+诉调对接”工作模式。积极学习借鉴国内外的有效做法，探索建立符合地域情况的纠纷化解机制。深刻把握信息化时代人民群众司法需求的多元性、复杂性，积极探索利用互联网、大数据、云计算等现代科技手段，尝试多方、实时、移动调解，将传统“线下”工作移至“线上”同步进行。推进信息平台建设，即在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判和电子督促程序、电子送达等为一体的信息平台，实现纠纷解决的案件预判、信息共享、资源整合、数据分析等功能。畅通各责任主体之间信息互享和意见交换渠道，推动各责任主体职能互动、优势互补、资源共享、责任共担。

结语

总之，人民法院要认真贯彻最高人们法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》、《关于人民法院特邀调解的规定》要求，扎实推进多元化纠纷解决机制建设。继续抓好各类矛盾纠纷的化解工作。同时紧紧围绕工作总目标，充分发挥审判职能作用，主动适应稳定、发展的新常态，精益求精做强优势，殚精竭虑补齐短板，力争各项工作不断取得新成效，为维护地区社会稳定、长治久安总目标提供更加有力的司法保障。

现代社会的纠纷解决机制首推司法诉讼机制。司法诉讼在一国的纠纷解决体系中居于关键地位，具有规范性、程序性、强制性等特点和优势。但是，由于传统的诉讼机制有越来越繁杂的倾向，而社会发展又使得诉讼数量大为增加，法院负担越来越重。同时，诉讼成本高和审判执行迟延已成为许多国家普遍面临的难题。在这种情况下，各种替代性纠纷解决方式便应运而生。在司法诉讼之外，调解、仲裁、协商等都在不同程度上对社会矛盾纠纷发挥着化解作用。因此，党的十八届四中全会提出，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。

在环境保护领域，由于涉及利益主体多、利益关系复杂，社会矛盾纠纷多发、易发。并且，环境污染和生态破坏引发的争议还具有原因难查明、因果关系难确定以及取证难、鉴定难、执行难、过程长等特点，仅仅依靠审判这一个途径无法满足社会高质量、高效率解决环境纠纷的需求。因此，在环境纠纷解决领域，多元解决机制日益受到重视。多元化环境纠纷解决机制是指为处理各类环境争议而建立的纠纷解决制度、机制和方式。党的十九大报告明确指出，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。在我国，非诉讼的环境纠纷解决方式主要包括法院调解、行政调解、民间调解、仲裁、协商、磋商、约谈等。

我国多元化环境纠纷解决机制不断建立健全，并已在实践中得到推广运用。比如，1994年仲裁法颁布后，随着民间仲裁机构不断发展，环境民间仲裁开始出现并发挥作用。2017年，中办国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，提出开展赔偿磋商。磋商是解决环境纠纷的一种新方式，即当生态环境损害发生后，权利人对需要修复或赔偿的生态环境与赔偿义务人就损害事实与程度、赔偿责任承担方式等实际问题展开磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。这一方式体现了平等、自愿、协商、务实的理念。遵循依法推进、鼓励创新的原则，一些地方结合本地实际对生态环境损害赔偿的磋商方式进行了有益探索。

实践中，多元化环境纠纷解决机制目前还存在若干不尽如人意之处。一是理论建构还不系统，相关理论论述还比较松散、零碎；二是制度建设还不完善，一些非诉讼解决方式的应用还没有足够的法律依据；三是实践中通过非诉讼方式解决争议的案件数量远远不及诉讼方式。

为了让多元化环境纠纷解决机制切实发挥作用，需要制定或修改相关法律法规，让各种解决方式于法有据，并实现制度化、程序化。比如，可以修改仲裁法，对环境仲裁中仲裁庭组成、仲裁员条件、管辖范围、仲裁协议等内容作出明确规定。支持地方积极探索环境仲裁制度，加快制定相关地方性法规。在生态环境损害领域，还可以积极探索环境纠纷解决的磋商机制，通过立法确认制度创新成果。

提倡多元化环境纠纷解决机制，并不是降低法院在环境争议解决中的地位和作用。相反，法院在多元化环境纠纷解决机制中应继续发挥关键主导作用，这主要体现为人民法院应当对多元化环境纠纷解决机制的运行提供实质性保障，尤其是完善环境纠纷人民调解、行政调解的司法确认制度，通过该制度的正常运行推动各类调解制度真正落地。还应建立健全专门的非诉讼程序，并与司法程序有序衔接，鼓励引导当事人通过非诉讼方式解决环境纠纷，提高环境纠纷解决的质量和效率。

（作者为国家环境咨询委员会委员、天津大学法学院院长）

《 人民日报 》（ 2018年08月22日 07 版）

摘 要 社会各界对于我国矛盾纠纷解决多元化机制，基本模式没有形成共识，立法的框架，以及实践中的运行仍在探索之中。完善多元化纠纷解决机制是实施个案公正、缓解诉讼压力的需要。为了保证其在实践中能够有效实施，本文认为必须建立健全相应的配套机制和制度，包括立案引导机制，多元联动机制，司法确认与诉讼衔接机制，费用激励机制等等。

关键词 法律纠纷 调解 纠纷解决机制

作者简介：汪滢，黑龙江省政法管理干部学院副教授。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.235

在社会中面对各种各样的纠纷，可以采取多种方法来对纠纷进行解决，这就是多元纠纷的解决机制，其运作方式与特定功能以一种互相协调、互补的方式共同存在于社会中，使得各主体的多种需求、程序体系得以动态调整。

一 、完善多元化纠纷解决机制的必要性

（一）完善多元化纠纷解决机制是实施个案公正的需要

与诉讼不同，应用多元化纠纷解决机制需要建立于当事人双方自愿基础之上，可适用于社会道德规范、常理和认可的习惯，在不放弃法律基本原则的前提下，在符合当事人期望与意思自治的前提下，灵活适用法律规范和社会自治规范，避免合法不合理情形的发生，从而彻底底解决当事人之间的纠纷。多元化纠纷解决机制一般无需遵循诉讼中关于举证责任的严格规定，在一定程度上缓和了法律真实与客观真实的对立性。

（二） 多元性纠纷解决机制的进一步完善可促进诉讼压力缓解

早在二十世纪，美国就已经开始提出多元化纠纷解决机制，其产生的根本原因在于美国法院为了应对诉讼爆炸带来的深刻危机。可见，多元化纠纷解决机制的初衷是为了替代诉讼。近年来全国各级法院受理案件突破1千万件，2008年到2012年全国各级法院5年共受理各类案件达到了5525.333件，分别比5年前上升了27.3%和25.8%，近年来，法院审理案件的数量也迅速增长，案多，人少的矛盾日趋尖锐。

（三）多元化纠纷解决机制是弥补诉讼制度不足的需要

法律天生就是有落后社会生活的属性。在我国经济高速发展社会转型之际，面对某些新型案件，法律常常面临着被动窘境。

多元化纠纷解决机制可以有效解决转型社会法律供给不足的问题。 多元化纠纷解决机制能充分尊重当事人意思自治，最大限度发挥当事人的主观能动性，发挥道德、习俗、习惯 等其他社会规范作为解决纠纷的依据。 从而能够缓解日益增长的新类型案件中与保守停滞的法律之间的矛盾。另外，多元化纠纷解决机制最大特点是无须交昂贵的诉讼费，有利于解决诉讼成本高额的难题。

（四）多元化纠纷解决机制的完善有利于提高纠纷解决效果

在实施多元纠纷解决机制过程当中，只要不违背基本法律原则和强行法规定，纠纷解决方案在很大程度上是由双方当事人合意决定，程序何时开始，何时结束，程序规则和纠纷解决地点具有很大的灵活性，而诉讼只是根据法律程序作出裁判而未能充分考虑当事人意愿，从而结案后返率高，易产生上诉再审等诉讼程序，程序繁杂。多元化纠纷解决方式更崇尚当事人的自主性和自治性，在一定程度上缓解了严格的形式主义和法律的对抗性。

二、完善多元化纠纷解决机制的配套机制

（一）建立健全立案引导机制

立案引导机制是指当事人到法院立案准备进行诉讼时，法院立案部门根据案件的具体情况，从便民利民角度告知或者建议当事人先经有关调解机构进行调解，当事人同意的，暂缓立案并且有法院与有关部门联系将纠纷教由其进行调解。该机制的宗旨与功能是对于拟启动诉讼或已进入诉讼程序的案件，法院应当充分发挥审判权的案件合理分流引导作用，以借助其他纠纷解决机构化解纠纷，使得诉讼内及诉讼外所产生的纠纷，可以得到有序解决，以私了的方式案结，实现了社会效果、法律效果的有机统一。

立案引导在审前由立案部门进行。法院应当案件甄别程序，在立案窗口安排富有经验的法官对即将立案的案件进行分析，可以针对问题来确定运用何种纠纷解决方法最恰当，与此同时，对案件当事人展开早期中立评估、委托调解、协助调解、诉讼调解及各种民间性和替代性、行政性纠纷解决机制介绍，将此种解决方式可能带来的风险与利弊及时告知当事人，然后根据纠纷不同来选择合适的解决方式，并且向案件当事人推荐最佳的一种解决方式。

（二）建立健全多元联动机制

法院应当构建与其他纠纷解决机构的战略联盟，建立多元化的纠纷解决机制。

1.构建法院与基层综治部门的联动机制。针对群众辨别纠纷难，尤其是涉及一些政府及法院事项的纠纷，帮助案件当事人明确应该选择哪个机构解决纠纷，避免出现群众无门投诉的想象，应构建基层解决纠纷的平台。

2.构建法院与行政机关的联动机制。法院应当构建与交警部门，知识产权行政主管部门，和卫生行政主管部门的联动机制。法院可结合实际情况，引导当事人先经交警部门对交通事故损害赔偿问题进行调解。继续产权纠纷，带有较强的专业性和技术性，在审核该类纠纷时，法院要强化与知识产权行政主管部门的联动。发挥知识产权行政主管部门的职能优势，促使当事人服判息诉，提高裁判的自动履行率。

3.构建法院与商会行业协会和社会团体的联动机制。法院应当构建与保险行业协会，消费者协会和妇联的联动机制。对于保险纠纷案件，法院要完善与保险行业协会，调解工作的衔接机制，以利于促成保险纠纷的和解。法院在审理涉及消费者权益案件的过程中，可根据案情需要，借助消费者协会与行业协会的合作平台，做好调查取证工作。法院应当指導消费者协会，统一消费纠纷的调处依据和尺度，增强消费者协会调解的社会公信力，让纠纷当事人更愿意选择低成本的调解途径解决纠纷。

4.建立健全司法确认及诉讼的衔接机制。在开展多元化纠纷解决机制的过程中，关键环节之一就是司法确认，由于共同参与解决纠纷的过程还包括了其他机构，并非国家司法机关。非诉调处结果本身往往不具有强制执行力，因此难以单独发挥化解矛盾纠纷的作用。为保证法院正确审查，多元化纠纷解决机制形成的纠纷解决方案。我国应该从三个方面完善司法确认程序即：明确司法确认的条件，规范司法确认的程序，规范司法确认的标准。

（三）建立健全费用激励机制

建立健全诉讼费用补偿惩罚制度，有利于诉讼内外纠纷解决机制的衔接。对非诉调处程序适用采取经济杠杆来进行调整，促进纠纷当事人可以选取多元解决方式解决纠纷。诉讼费补偿制度指的是，按照多元纠纷不同的解决机制、不同的解决方案以及不同的解决阶段等，来对诉讼费减免比例进行确定。如果解决方案越早达成则诉讼费减免比例就会越高；而诉讼费惩罚制度是指如果当事人不自觉履行替代性纠纷解决机制所形成的，经法院确认的纠纷解决方案。在诉讼、审理环节，案件结束时法官需要对诉讼费负担情况进行确定，此时可以根据案件当事人不诚信调解行为，适当惩罚一定的诉讼费。

我国在多元化纠纷解决机制的运行中，可以确立以下惩罚原则，即：第一，若案件纠纷当事人对另一方当事人和解要约不接受，且在诉讼中没有取得比多元化纠纷解决机制更好的结果。该当事人应当补偿对方当事人的诉讼费用及利息。第二，如果當事人仅仅把多元化的纠纷解决机制当作诉讼技巧之一，通过滥用此机制以拖延正常诉讼程序的进行。法院有权作出中止多元化纠纷解决机制的决定。第三，案件当事人对调解程序接受之后，有义务参与非诉调处的，若未按时参加而又缺乏正当理由者，法院有权给予一定数额罚款的制裁。

（四）建立健全的虚假诉讼识别防范机制

这里所说的虚假诉讼纠纷一般指的是借贷纠纷、劳动争议以及房产纠纷。对于这类纠纷当事人所提供的一切材料，无论是立案庭还是调解机构，均应该给予严格审查。此外，对于调解协议的合法与否，各级法院也要展开针对性的审查，例如对调解现场当事人的表现与行为进行密切注意，除了当事人自己自认事实，如果涉导他人的利益务必查明案件事实，然后再分清责任，并在此基础上对纠纷当事人提出调解书。如果诉讼嫌疑虚假，其案件事实还没有查清，或者案件责任不明确的状态下，当事人不得出具调解以及撤诉裁定。如果当事人持有和解协议对法院进行司法确认申请，可申请支付令或仲裁调解书的申请执行，对于这类和解协议法院也要严格审查，如果人民调解协议、仲裁调解书涉及损坏他人利益，或者损害国家利益等情况，必要之时法院可以举行听证会并对相关事实调查清除，可邀请人民调解员仲裁员参与到听证会，并且听取其所提意见。若和解协议、人民调解协议、仲裁调解书损害他人经济及利益情况一经查明，法院也可以主动给予裁定，或者撤销协议等