基层人大代表参与社会纠纷化解的机制问题

党的十九大提出，要推进共建共治共享的社会治理体系。县、乡（镇）基层人大代表全面由基层人民直接选举产生，熟悉基层社会的风土人情和乡规民约，通过多元化纠纷解决机制平台参与化解基层纠纷，对推动基层社会治理体系的构建将发挥独特作用。但目前，基层人大代表直接参与化解纠纷仍存在欠缺明确法律依据、参与方式单一、作用发挥不充分、与当下多元化纠纷解决机制衔接不畅、不规范化解纠纷责任不清等问题。应通过统一规范基层人大代表参与社会治理，完善与多元化纠纷解决机制的衔接等，推动基层人大代表参与社会治理的作用得到充分发挥，有力提升社会矛盾化解的公信力。

一、基层人大代表化解纠纷的重大意义和必要性

（一）县、乡（镇）人大代表参与化解纠纷的性质

要明确一种纠纷解决方式，必须首先要搞清楚其性质如何。目前基层地区正大力推进社会矛盾纠纷的多元化解决机制，诉讼不再是唯一的解纷途径，换句话说，诉讼应为维护社会稳定的“最后一道防线”，这就喊了多年、倡导了多年的原则，可以说今日已得以实现。无论是人民调解，还是行业调解；无论是行政调解，还是诉讼调解，因其调解主体身份、调解手段、法律后果等等不同，而其性质也不同。政府机关根据职能对纠纷进行的调解属于行政性调解，如交警部门对交通事故责任纠纷的调解；诉讼调解属于司法性调解，由法官主导，形成的调解协议直接具有法律强制力；其他基层组织调解、行业调解、商会调解等等则属于民间解纷性质，当事人一方违反调解协议，另一方只能继续寻求有关部门或法院维权。县、乡（镇）基层人大代表参与化解纠纷，既不属于司法性质，也不属于行政性质，应将其定性于辅助性调解的范畴。根据有三：一是基层人大代表无开展社会纠纷化解的法定职权；二是基层人大代表作为个体无法如行政机关、司法机关那样，作为纠纷主导机关，来主动受理纠纷，并进行化解；三是基层人大代表作为一种特殊政治身份，是基层人民行使国家权力的代表，是国家权力机关的组成人员，人大代表行使职权必须依照法律严格行使，不能越位。

（二）基层人大代表参与纠纷化解是推进依法治国战略的应有之义

党的十八大以来，我们国家的法治建设事业取得巨大成就，党的十九大报告又55次提及“法治”，释放出依法治国最强音，全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。我们的老百姓对和谐稳定、公平正义、安居乐业美好生活的诉求，比以往何时候都要强烈。县、乡（镇）人大虽无立法权，但也是保障国家宪法和法律实施国家权力机关，身为基层人大代表，与行政机关公务员、审判机关审判员的职务，在性质上是相同的，都属于国家公职人员。除了通过人大会听取和审议“一府一委两院”工作报告监督法律实施，更可以通过参与执法检查、见证行政执法和法院执行、提出意见、建议等方式推动法治建设，亦可通过有关部门或组织邀请协助开展社会纠纷的化解，开展法治宣传，提升基层老百姓的学法、懂法、用法的意识，弘扬社会主义核心价值观和法治精神，这些都是基层人大代表积极参与全面依法治国战略实施的具体实践。

（三）基层人大代表参与纠纷化解是密切联系群众的必然要求

代表法第4条规定，代表应当与原选区选民或者选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。密切联系群众，这是人大代表应当履行的最基本的义务之一。由于基层代表们来源于人民，服务于人民，同时，他们大部分实际工作在基层，生活在群众中，与人民群众具有天然的亲和力，了解基层乡规民约和风土人情，代表身份更是让他们在普通百姓中说话具有影响力和感号力，是人民群众值得信赖的人。他们参与纠纷化解是密切联系群众的重要方式，而且他们参与纠纷化解具有天然的优势。人大代表的身份不同于法官，邀请熟悉纠纷背景的人大代表协助调解，更易获得当事人的信任也更易于缓和当事人的对立情绪。同时，人大代表提出的建议可能更符合情理、更易于被当事人接受，也更有利于恢复乡村邻里之间的和谐关系，使纠纷的解决结果尽可能地兼顾情理，体现法理、情理的融合，也符合人民司法为人民的要求。

（四）基层人大代表开展纠纷化解是参与基层社会治理的重要方式

党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，是给未来社会治理的发展和创新提出的新目标，从根本上体现了以人民为中心的主体定位。无论是“共建”还是“共治”，都强调的是全社会都有义务参与到公共事务中来，践行“社会和谐稳定人人有责”的新理念。作为最能代表人民心声，而且深深扎根于基层的人大代表来说，协助开展纠纷化解，参与基层社会治理更应成为一种新时代的责任担当，并应该成为国家治理现代化和维护社会秩序稳定的重要角色。

二、基层人大代表参与纠纷化解存在的问题

对照现行多元化纠纷解决机制各项解纷方式，基层人大代表参与纠纷化解规范化程度并不高，较为混乱，各地做法不同，不利于形成一种可长期坚持的解纷机制。存在问题主要有：

（一）基层人大代表适不适合参与纠纷仍存争议

在各地纷纷进行实践的同时，也有人认为人大代表不适合参与纠纷调解。认为，作为人大代表参与纠纷解决依据的宪法第76条，本质上是提倡性条款，其内容也主要是人大监督权的延伸。归根到底，人大代表的身份不仅不适合参与诉讼调解，也不适合参与纠纷的解决。打消争议，才能为基层人大代表参与纠纷化解正名，才可名正言顺的参与到基层治理中来。根据第一部分的论述，基层人大代表参与纠纷化解不存在制度障碍，而且应是现行宪法和法律的应有之义。

（二）基层人大代表化解纠纷的方式不规范

从目前看，基层人大代表参与社会纠纷的化解，各地做法不尽相同，概括之，主要有参与诉前和诉讼调解、参与基层组织调解、 参与人民调解、参与法院调解监督等等方式。在机构设置上，有的法院与基层人大联合下发规范性文件，在法院设立人大代表调解室、工作室，并实施人大代表值班制度；有的乡镇综治或人民调解组织将基层人大代表参与纠纷化解范围进行划片区，某村纠纷就近联系所在村或者生活工作于附近的人大代表参与调解等等。有的地方人大代表不仅仅可以参与化解纠纷，还约定顺便监督司法机关履职。基层人大代表参与纠纷调解的发起、范围、方式、责任等等有关事项，较为混乱，缺乏统一规范，甚至是引发人大代表履职越位或不到位的情况发生，容易影响纠纷化解的公正性和人大代表形象。

（三）基层人大代表业务素质参差不齐影响纠纷化解效果

随着经济社会的发展，基层矛盾纠纷更多样、更复杂，纠纷调解工作更不能只是‘和稀泥’,法律才是让调解工作立得住的根。县、乡（镇）人大代表虽然是来自于基层各行业的优秀人才，他们在自己领域可能在当地属于佼佼者，但具体到解决社会矛盾纠纷，面对当事人各种诉求和争议、面对纷繁复杂的法律规定时，部分代表化解纠纷的业务水平则显得参差不齐。邀请人大代表参与化解纠纷，目的是发挥他们的身份优势，但如果他们的参与因自身工作能力、方式方法不当进一步激化矛盾，成为化解纠纷新的争议，则会出现事与愿违的结果。这种风险无法避免，如何提升他们的调解能力，熟悉矛盾化解技巧直接影响基层人大代表参与纠纷化解的社会效果和法律效果。

三、完善基层人大代表参与社会纠纷化解的建议

为了更好的发挥基层人大代表在化解纠纷，参与基层社会治理中的优势作用，应该对这一机制进行必要的完善。

（一）统一基层人大代表参与纠纷化解的规范

无规矩不成方圆。作为社会矛盾纠纷化解的一种重要方式，应尽快以省为单位，由省人大专门委员会、协调法院、司法行政等部门联合进行调研，全面掌握本省区域内各地开展人大代表参与化解纠纷的现状，总结梳理各地经验做法，并对照新时期国家治理现代化和社会治理改革新形势和宪法法律规定，结合实际出台统一的规范性文件。重点对基层人大代表参与纠纷化解的性质、应坚持的基本原则、参与范围、工作机制、联络机制、履职保障及责任等有关事项进行明确，推动基层人大代表参与纠纷化解工作的规范化。

（二）基层人大代表参与纠纷化解的主要方式

综合各地实践经验，结合基层人大代表自身特点，笔者认为，他们参与纠纷化解在地域上，应实施划分区片，这样更加利于发挥他们熟悉本片区情况的优势，在此基础上。当地乡（镇）综治、人民调解、人民法庭、司法所、村集体组织等可以列为邀请基层人大代表参与纠纷化解的主体。并明确，各类主体应重点在处理婚姻家庭、邻里纠纷、土地承包纠纷、宅基地纠纷等基层多发的传统民事纠纷中可以邀请所在片区基层人大代表参与到纠纷化解中来，而不能任意扩大人大代表参与化解纠纷的范围，因为他们也有自己的工作和履职要求，化解纠纷不应成为影响他们正常工作的障碍性因素。

（三）基层人大代表参与纠纷化解的机构设置

基层人大代表参与化解纠纷是否可设立常设性的机构，笔者认为应该具体问题具体分析。全省统一规定里面可灵活性进行规范，由各地区各有关部门与当地人大进行协调，根据实际情况来定。比如，基层人民法院，在推进多元化纠纷解决机制中，可与县级人大进行沟通，将基层人大代表参与诉前调解和诉讼调解服务纳入到诉讼服务中心的职能中，设立人大代表特邀调解员库，设立专门的人大代表调解室，但不应实施人大代表值班制度。法官根据案件化解的需要，从人大代表特邀调解员库中根据每位代表情况，有针对性进行邀请，调解工作全部在调解室进行，一方面方便当事人；另一方面利于防范潜在风险，保障人大代表化解纠纷过程中的人身安全。

（四）基层人大代表参与纠纷化解应强化履职保障

作为基层人大代表往往有自己的工作，如何政策上忽视对他们参与纠纷化解的履职保障，会很大程度上影响他们的积极性。因此，在省级层面的文件规定中，应统一对基层人大代表参与纠纷化解的履职保障进行明确，重点是所在单位应支持其基层人大代表参与纠纷化解，不能因此而少发或不发正常工资；不能因此而剥夺他们享有的法定待遇等等。同时，具有邀请人大代表参与纠纷化解的主体应定期对人大代表参与纠纷化解的情况通报其所在单位，所在单位应将他们参与化解纠纷的情况纳入年度考核和评先评优的重要参与依据。解决了后顾之忧，基层人大代表方能全身心投入到基层社会治理工作中，用心化解社会矛盾纠纷。