基层反映：完善基层政协协商民主制度的几点思考

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习近平总书记指出，在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，“要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用”，同时强调要“大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”。基层政协面对新形势、新任务，如何完善协商民主制度，在履行职能中发出“热烈而不对立、建言而不添乱、尖锐而不极端”的声音，推进协商民主发展，是值得探讨的新课题。

一、完善基层协商民主制度是基层政协面临的新课题

积极探索健全基层协商民主制度，多层次构建社会协商制度和渠道的实践，主要基于三方面的理性思考。一是与选举民主相比较，目前我国协商民主还缺乏比较完善的制度规则和运作程序，特别对基层人民政协来说，协商随意化的现象还较为普遍，更需要在制度建设上进一步加强。二是新中国建立以来，中国社会主义协商民主制度的实践，主要表现为政治协商制度的实践。政治协商除了在政协的协商，还有中共与民主党派和其他党外代表人士的协商，其协商层面主要在中央与地方，协商制度的设计延伸到区县为止，县以下的协商缺乏制度设计。以广大基层民众为主体的基层民主协商，迄今为止还缺乏多层次整体性制度设计。尤其是区别于政治协商的，属于社会协商范畴的基层协商，其组织、渠道、方法与制度的健全，还需继续加大探索创新与整合的力度。 三是改革开放以来，中国经历了由计划经济到商品经济再到市场经济体制的演变，在根本利益一致的大前提下，逐步出现了利益群体多元化、社会矛盾复杂化、利益诉求多样化的社会发展新格局与新趋势。十八大所指出的“社会矛盾明显增多”的主要社会构成，并不属于已有政治协商制度设计的主要群体，而主要是广大的基层民众。中国广大基层民众及众多的各利益群体，在社会决策与社会治理上有着较为强烈的参与社会协商对话的期盼与要求。

二、基层政协协商民主制度发展中存在的问题

（一）协商不规范。应当说，人民政协历来注重制度建设。对加强自身建设，推进政协工作的制度化、规范化、程序化提出了明确的要求，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》也作出了相应的要求。但是，这些制度和要求不仅太宏观、缺乏必要的约束，而且还缺乏统一有效的制度指导。一直以来，基层政协的工作主要依赖于实践中的摸索和尝试，取决于基层党委的重视程度。目前，基层的政治协商很多时候是就自己的调研报告等参政成果召开会议进行协商，党政负责人应邀到会听取意见，用“你听我说”代替协商，或者当地党政负责人（有时甚至是工作人员）来到政协，通报重要人事任免等重大事项，用事后通报代替事先协商，更多的情况就是把政协领导列席会议或征求政协个别领导的意见视同协商。同时，对政治协商必须从不同政治层面和不同层次的政协组织实际出发认识不足，导致基层政协组织在形式上套用全国政协和省一级政协的办法，在内容上仅满足于情况通报和琐事上的协商。

（二）制度不配套。目前虽然从中央到地方已经有了不少文件要求和制度规定，但在实践中具体探索还比较少。现有政治协商制度还有改进的空间。一是对政协组织的规定和要求多，对党委、政府的规定和要求少。二是笼统的要求和原则性规范多，具体可操作的规定少。中央和地方各级党组织关于加强政协工作的文件及《政协章程》，有关政治协商规定，都是精辟概括和高度浓缩的标准提法，没有明确的实施细则，到基层就难以具体遵循和执行。如政协政治协商“三在前三在先”原则还没有具体制度、规范、程序确保其变为现实。对政治协商的“重要”、“重大”问题，由于界定不够，政协与党委、政府的理解可能会有所不同。对不同内容、形式的协商，缺乏与之配套的操作程序。三是引导性规定多，制约性规定少。中央和地方各级党组织在政协政治协商的规定中，刚性制约措施不多，缺乏相应的工作责任追究制。

（三）规则不到位。中央和地方各级党组织加强人民政协工作的意见出台后，党政组织和政协在贯彻执行政治协商规定方面，有新举措、新内容、新进展，政治协商的计划性、实效性在不断增强。有些省市的基层政协，已将同级人大常委会任免的领导干部，甚至党群系统的领导干部和后备干部的选拔纳入了政协协商的内容，使协商内容获得了实质性拓展。但是，从总体上看，对政治协商规定的执行，差距还十分明显。一是党委、政府普遍未将政协政治协商作为决策必经程序，纳入其各自的议事规则。二是协商内容上的“重要”、“重大”问题规定的笼统性，协商内容在不同地区政协之间的差异较大。一些地方党政负责人认为需要让政协协商的就协商，认为不需要政协协商的就不协商。三是临时突击性协商，经常发生党委、政府因某项重要工作急需决策，临时通知政协对该事项予以协商。这种协商，往往只是保证程序，实难确保高质量的协商。

三、健全基层政协协商民主制度的几点建议

（一）制度配套应遵循几个原则。第一，坚持党的领导。这是协商民主制度建设必须坚持的最基本原则。健全基层政协协商民主制度，必须突出党的领导，坚持党对政治原则和重大方针、政策、问题的领导，保持正确的政治方向。第二，围绕人民政协两大主题和三项职能。团结、民主是人民政协的两大主题，也是开展协商的基础与前提。团结意味着公共，体现着协商各方对共同利益的追求；民主意味着平等，体现着协商各方具有平等的权利义务。加强基层政协协商民主制度建设，必须牢牢把握政协的两大主题和三项职能，扩大包容性，增强广泛性，体现平等性，为各界人士参与政治提供畅通的渠道和良好的平台。第三，以委员为本。委员是人民政协工作的主体，也是人民政协组织参与民主协商的主体。尤其是基层政协委员，来自一线，深入群众，更易听到和及时反映基层百姓的真实声音，是基层群体利益的忠实代表。加强基层政协协商民主制度建设，必须充分体现委员在协商民主中的主体地位，从而有效保证更多、更广泛的意见建议能够真实、充分、有效地反映到协商过程之中。第四，依法开展。我国的政治发展和政治体制改革，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的作用。体现到协商民主层面，就要求协商各方，都严格按照法律法规允许的范围和给出的规则及程序来进行，不能“越界越线”。加强基层政协协商民主制度建设，必须充分体现法治的权威性，使协商过程始终在依法、平等的环境下进行。

（二）制度配套要化解几个难点。协商内容如何确定、协商质量如何保证、协商成果如何和运用，是基层协商工作绕不开的三个关键环节，而恰好在这三个方面，基层工作相对薄弱，明确协商内容、提高协商质量、落实协商成果都存在困难。一是协商内容如何确定。一般而言，协商应该“商大事议要务”，中央和各级党委对此做出了相关规定，在不同范围内对协商内容提出了原则要求，大体上确定“大政方针、重大问题、重要事务”等必须进行协商，这为基层党委、政协开展协商工作指明了方向，有很强的宏观指导性。但具体来说，何为“大事”、何为“要务”这些原则的认识、界定、把握，作为基层不太容易，有可能出现越到基层，社会各方面对这些问题的判断和定性越有不同理解的情况，造成基层协商把握不一、受主观因素影响较大的情况。二是协商质量如何保证。在这个问题上，各地政协历来重视，但仍然存在基层政协委员“不愿言、不能言、不敢言”以及“过多过滥讲成绩、唱赞歌”的情况，主要是因为有关激励服务机制还不够完善，个别部门对委员意见重视程度不足，提意见特别是批评意见时难度大，以及少数委员欠缺政治责任感、习惯于说“好听的话”。这些情况的存在，使基层协商的公信力、可信度、价值量打了折扣，严重时有可能使政协协商出现“言之无物、言不由衷”的现象，与各级政协关于协商立论要建有用之言、献管用之策的要求明显背离。三是协商成果如何体现和运用。同基层政协提出和办理提案、反映社情民意、提出调研报告等比较成熟的履职成果转化模式相比，基层协商意见还未形成较为普遍或通用的表现方式和转化模式。基层协商一定程度有“说说而已、说了就说了、过了就过了”等等协商无回应的现象，这无形中降低了基层协商的价值和影响。

（三）制度配套必需顶层设计与基层实践相契合。十八大和十八届三中全会提出“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，尤其是“积极开展基层民主协商”的新要求，从制度与渠道层面，满足了最广大基层民众与各利益群体参与社会决策、社会管理对话协商的期盼与要求。十八届四中全会后，中央就加强社会主义协商民主建设以及其中的党派协商、政协协商、城乡社区协商，分别出台文件作出部署，这有利于“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系 。”但是，顶层设计，还要强调上下结合的层层设计。不能只有下而没有上，更不能只有上而没有下的碎片化制度设计。因此，中央、省级层次作出了部署，基层党委亦应相应地结合本地实际加强调查研究，使全国、全省的制度安排在本地得到消化，实现本土化。
基层政协是人民政协事业的重要组成部分。“人民政协事业的发展，基础在人，关键在制度”，这确乎已成为上下的一致共识。并且，只有理论创新、制度创新才能卓有成效地推动工作创新。显而易见，这种制度不应是局限于肤浅的、抽象的形式或是工作方式方法层面的探索，而是深刻的、具体的、起核心关键作用的设计或安排，这应是自上而下的统一规范和遵循实践。人民政协事业是中国特色（而非地方特色）社会主义事业的重要组成部分。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。既然是国家的制度，是为发展执政党和国家的事业确立的一项制度，从逻辑上来说，理应由执政党和国家、或具有相应权能的组织来制定或修改完善。制度一经订立，就有其固态化和刚性化特征。这种制度不因领导人的变化而变化，不因领导人看法的变化而变化。人民政协的性质地位和作用主要的、更多的应是靠制度来安排，靠制度来保证。大力加强人民政协工作，突出其协商民主重渠道地位，必须努力实现基层创新与顶层设计相结合，人民政协理论与基层协商民主实践相契合，政协工作与中央的大政方针相一致，政协履职效能与新时期发展社会主义民主要求相适应。