耕地破坏鉴定思考

耕地破坏鉴定思考

    土地是人类赖以生存和发展的重要物质基础,是不可再生的有限资源。而耕地则是土地的精华，它不仅是粮食等主要农产品来源的基础，并且在较大程度上决定了一个国家或地区社会与经济发展的稳定性与持续性。

    有效保护耕地，不仅仅要对耕地进行保护，更重要的是对破坏耕地的行为进行有力的处罚和打击。

根据《2012年国土资源统计年鉴》显示：自2006年以来，全国土地违法案件涉及耕地面积一直居高不下，最严重的年份为2007年，涉及耕地面积36708公顷。由此可见，由于违法用地而导致的耕地损失非常严重。但是《2012年国土资源统计年鉴》同样收录了以下数据：2011年，当年关于违法用地破坏耕地的案件立案面积为235公顷，在这些案件中当年结案的涉及破坏耕地的面积仅有138公顷。无论是何原因造成当年案件未结，破坏耕地如何认定、如何量化成为亟待解决的问题，加之近年来由于经济利益驱使，违法案件造成的耕地破坏数量连年递增，对耕地保护造成了严重的冲击，耕地数量保护、质量保护形势日益严峻。

一、耕地破坏鉴定法律依据

    《中华人民共和国土地管理法》第3条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”第74条同时规定：违反《土地管理法》规定，占用耕地建窑或建坟，以及擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等情况，破坏种植条件的情况，或者由于开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的情况，由县级以上人民政府的土地行政主管部门责令违法者限期改正或者治理，可以并处罚款。

    为有效和切实保护耕地资源，1997年的《刑法》规定严重破坏耕地的行为为犯罪，罪名是“非法占用耕地罪”，将耕地纳入到刑法保护的范围内。2000年，最高法院的司法解释从数量上对罪与非罪明确了界限。但是破坏耕地行为仍屡禁不止，严重存在破坏耕地以外的土地的现象。因此破坏耕地鉴定工作非常重要，用刑罚加以保护耕地尤为必要。为“惩治毁林开垦以及乱占林地的犯罪，切实保护森林资源”，2001年8月，《刑法修正案》认为刑法第228条、第342条、第410条规定的“违反土地管理法指的是违反土地管理法、森林法、草原法等法律及有关行政法规中关于土地管理的相关规定”。这样，《刑法》第342条被相应地修改为：违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用的土地用途，数量较大的，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。《刑法》第342条规定的罪名相应改为“非法占用农用地罪”，具体包含的罪名为非法占用耕地罪、非法占用林地罪。据此，破坏农用地的犯罪对象从最初的耕地，扩大到农用地，包括耕地、林地在内。

    二、当前耕地破坏鉴定工作存在的问题

    目前土地执法部门对土地违法案件的处理程序是这样的：由四种途径（举报、巡查、卫片、媒体曝光）发现土地违法情况。土地执法部门对具体情况进行调查后确认违法主体，调查取证后向违法主体发责令改正国土资源违法行为通知书及行政处罚决定书等法律文书。如果涉及触犯刑法，移送至公安部门并抄备检查机关。移送公安部门时，土地部门需提交移送书及移送函。移送函中描述违法事实，发挥的就是耕地破坏鉴定的作用。目前的移送函中对耕地破坏的认定都是局限于对面积的认定，目的都是为了对违法主体进行追责提供证据。这也恰恰体现了目前部分省市即便开展了耕地破坏鉴定这项工作，仍旧存在着一些制约因素。主要包括四个方面：一是耕地破坏鉴定的主体不统一，鉴定书盖章有国土部门、农业部门、环保部门甚至有水利部门。多头管理不利于耕地破坏鉴定工作的开展，使该工作的权威性大大下降。二是耕地破坏鉴定的标准缺失，公说公有理、婆说婆有理，到底以什么样的标准来定量或者定性的衡量耕地被破坏的程度是个很棘手的问题。三是关于耕地破坏鉴定的程序，由谁申请，由谁组织，由谁出具鉴定报告，最终由谁为鉴定报告负责，目前没有统一的标准。四是当前进行的耕地破坏鉴定的目的过于单一，就是单纯的为了给司法部门提供证据，对违法者追究刑事责任。

    （一）耕地破坏鉴定主体不统一

    我国《刑法》中第342条对于非法占用农用地罪作出如下规定：违反土地管理相关法规，非法占用了耕地、林地等农用地的，改变了被占用土地的用途，数量较大，造成了耕地和林地等农用地大量毁坏的，处以五年以下的有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

    《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中的第三条就“数量较大”、“造成耕地大量毁坏”作出如下解释：第一，非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用了5亩以上基本农田或者非法占用10亩以上除基本农田以外的耕地；第二，非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，指的是犯罪行为人非法占用了耕地并用于建窑、建坟或挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成5亩以上的基本农田或者10亩以上的除基本农田以外的耕地种植条件严重毁坏或者严重污染。该解释对非法占用农用地分别在数量（基本农田5亩以上或者基本农田以外耕地10亩以上）和质量（种植条件严重毁坏或者严重污染）上做出具体规定。

    但是《刑法》和该解释都未对耕地破坏鉴定的部门做出规定，有关部门的法律法规中也未规定本部门具有耕地破坏鉴定的职权。在实际施行中，司法机关一般要求对国土或农业、环保部门对耕地破坏进行鉴定，确定是否“数量较大”和造成“耕地大量毁坏”。鉴定主体无法统一，根据不同耕地破坏类型，需要不同的职能部门对耕地破坏程度进行鉴定。一般来说，国土部门对地类、破坏面积进行认定，农业部门对种植条件是否遭到“严重破坏”进行认定，环保部门对是否造成土壤“严重污染”进行认定，有时还需水务部门参与，对水土流失等进行鉴定。单独委托国土或农业、环保部门进行鉴定已不符合耕地破坏鉴定的要求，以何者的鉴定结果为准也尚待定论。在实际工作中常现这种情况，农业部门称其没有出具土壤严重污染证明的职权，出具的证明没有法律依据，国土部门称无法对种植条件遭到破坏做出证明，导致公安部门见不到土地严重破坏的鉴定证明，无法立案，使耕地破坏者不能及时受到惩处。同时，多头管理过于混乱，更容易造成推诿扯皮。所以，现阶段急需一个统一的耕地破坏鉴定机构，以出具权威的鉴定报告。

    （二） 耕地破坏鉴定标准缺失

    在土地违法案件中耕地破坏的程度有轻有重，当前却缺乏对耕地破坏程度统一的分级标准。其他行业，比如《地质灾害危险性评估规范》中对于地质灾害有明确的分级标准，根据地质环境复杂程度、地质灾害易发程度、地质灾害可能造成的损失等其中的各种指标进行分级。然而，在耕地破坏鉴定的操作中，目前最高人民法院对《刑法》第三百四十二条“造成耕地大量毁坏”作出了解释，但什么是“种植条件严重毁坏或者严重污染”并未进一步定义，一些说法还需细化、分级，如种植条件毁坏的程度、土壤污染的程度等。

国土资源部统计的执法监察典型案例中，曾有投机钻营的非法占用耕地的违法者，未经批准，擅自在租赁的土地上占用超过10亩的耕地进行违法建设，地表被硬化、土壤耕作层严重破坏，无法恢复耕作种植条件，其行为已经涉嫌构成违法占用农用地罪。在属地国土资源执法监察部门进行初步调查以后，该违法者将违法建设进行拆除，拆除仅限于容积率极低的库房，并且是部分拆除。测绘部门入场测绘时发现：违法建设面积刚好在10亩以下，由于占地属于一般耕地。使得违法者免于刑事处罚，国土资源执法监察部门对其作出行政处罚，该违法者视而不见，性质恶劣，在当地造成了较坏的影响，对于加强基层民众对保护耕地意识的宣传造成了很不利的影响。

    究其根本原因，是因为目前缺失对种植条件造成严重破坏的具体认定标准。

    （三） 耕地破坏鉴定程序缺失

    当前北京市并未有专门的行政法规对耕地破坏鉴定的组织实施进行规范，如耕地破坏鉴定的申请、组织，鉴定工作时限，鉴定经费来源，鉴定工作监察，鉴定报告的有效期等。有的省市将土地违法当事人定为鉴定申请人，鉴定费用由鉴定申请人承担，实质就是违法者出钱请人鉴定以对自己进行处罚，如果是处罚前收取，违法当事人缺少积极性，如果是处罚后收取，鉴定费用并未及时得到保障。同时，耕地破坏鉴定缺少成熟的体系框架支撑，例如我国的地价体系，以基准地价和标定地价为核心，在此基础上进行一定的核准或者评估。同样是主体申请，地价评估对于申请者来说具有目的性，申请者具备积极性。

    （四）耕地破坏鉴定目的单一

当前开展耕地破坏鉴定的一个重要目的就是为了量刑定罪而用。这一单一性的目的根源在于耕地破坏鉴定标准的过于量化。针对一些占用基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上的土地违法行为开展耕地破坏鉴定工作的目的是为了追究非法占用农用地罪。针对一些占用基本农田不足 5亩或者基本农田以外的耕地不足10亩、但造成种植条件严重毁坏或者严重污染的土地违法行为开展耕地破坏鉴定工作却无法追究刑事责任，这造成了部分土地违法者钻法律的空子，比如占用基本农田4.9亩或者基本农田以外的耕地9.9亩，大肆破坏耕种植条件，致使耕地遭到严重破坏，难以恢复。而其它违法者一旦纷纷效仿，辖区内的耕地破坏总面积将不断上升。这种标准的过于量化存在严重的不合理性，可以相当于打架，出手次数小于等于10是一个级别的刑罚，大于10是另一个级别的刑罚，这种不合理显而易见。单纯从数字量化来量刑定罪，合理公平的鉴定标准应该综合考虑对耕地破坏之后进行修复的难度。延伸一些，那就是不能仅仅为了量刑定罪。

三、亟需耕地破坏鉴定办法

    因此，开展耕地破坏鉴定不能单纯为了追究刑事责任，更是为了追究当事人的行政责任，震慑促进犯罪嫌疑人采取行动拆除复耕。在耕地破坏程度鉴定作出后，犯罪嫌疑人为减轻刑事量刑程度，积极改正违法犯罪行为，自投资金进行复耕。需要我们进一步细化行政处罚标准，如罚款、吊销营业执照、责令停产停业整改等，以做好耕地保护工作、有效打击土地违法行为。