人大工作和建设情况的调研报告

按照省人大常委会工作安排，去年12月上旬和今年4月下旬，省人大常委会副主任刘同德带领有关副秘书长、人代工委及省人社厅有关负责同志组成常委会第七专项调研组，先后赴果洛州和玉树州调研人大工作和建设情况。调研期间，实地深入果洛州甘德县及江千乡、玛沁县及东倾沟乡，玉树州称多县及拉布乡、玉树市及结古镇和扎西科、结古街道人大工委，召开州、县、乡（镇）三级人大和街道人大工委及代表座谈会11场次，了解相关情况，同时书面征求了其他县、乡人大的意见建议。现将有关情况报告如下:

一、果洛、玉树州各级人大基本情况

两州人大均设有5个专门委员会和1—3个工作委员会，常委会均设有办公室、秘书科、代表联络科、行政科等3—5个职能科室；果洛州州人大代表248名、县人大代表462名、乡镇人大代表1557名；州人大机关核定行政编制13名，事业编制17名，现有人员38名；除班玛县人大设立一个专门委员会（法制和民族委员会）外，其他五县人大全部设有两个专门委员会（法制和民族委员会、财政经济委员会），主任委员均由常委会副主任兼任。各县人大常委会全部设立两个工作委员会（人事代表选举工作委员会、农牧环保工作委员会）和一个办事机构（常委会办公室），工作机构和办事机构负责人为常委会组成人员；所有乡镇人大均配备人大主席1名；玛多县所有乡镇人大配齐了专职工作人员，久治、甘德、玛沁等县的镇人大配备了专职工作人员，达日县全部乡镇人大工作人员为兼职；乡镇人大主席均为乡镇党委委员、县级人大代表或县人大常委会委员，各乡镇均选举产生了人大主席团，成员5-9名，多数不担任乡镇政府职务。

玉树州州人大代表236名、市县人大代表649名、乡镇人大代表1891名。州人大机关人员控制数36人（其中工勤人员2人），实有42人。州编办核定玉树市人大人员控制数20人，核定其他五县人大人员控制数15人。各市县人大均设立了法制和民族、财政经济2个专门委员会；县级人大常委会都有1个综合办事机构（常委会综合办公室）和3个工作机构（人事代表选举工作委员会、教科文卫委员会、来信来访委员会）；全州乡镇均成立了人大主席团，配备人大主席1名，部分乡镇配备了1名副主席，人大主席团5-7名成员组成，部分乡镇人大有1-2名专兼职工作人员；结古镇在扎西科、结古街道办事处设立了人大街道工委。

二、主要成效

（一）始终坚持党的领导。一是两州各级人大深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是坚持和完善人民代表大会制度重要思想，主动接受同级党委对人大工作的领导，严格落实重大事项请示报告制度，重要会议、重大活动和重点工作安排，及时向同级党委请示报告。二是各级党委不断加强对人大工作的领导，州委建立党委联系人大、人大参与党委决策制度，印发加强县乡人大工作和建设的意见，召开县乡人大工作会议，高标准谋划部署全州人大工作，坚持召开会议专题研究本级人大工作。三是加强制度建设，制定出台《果洛州人大常委会关于加强自身建设的意见》《玉树州学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的实施意见》，围绕党委、政府重点工作，制定党组中心组理论学习制度，修订完善党组议事规则、主任会议议事规则等制度。四是扎实开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，认真组织开展“乡镇人大建设年”等活动，切实推动重点工作、重要制度落实落地。坚持围绕党委重点工作开展调研、提出意见建议，依法作出决议决定。

（二）着力推进地方立法。一是坚持把有需求、有特色、有质量、能管用作为立法工作的出发点和落脚点，围绕全州经济社会发展中心工作，积极推进科学立法、民主立法，坚持立改废释并举，不断提高立法质量。果洛州研究通过了《果洛州人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》，及时废止不适应的有关条例，及时作出《关于废止〈果洛藏族自治州畜禽防疫条例〉的决定》，进一步健全立法制度，规范立法程序，提高立法质量。玉树州不断健全立法工作机制，深入调研立法工作新形势新要求，严格实行重要法规“三审制”，坚持组织立法工作推进会，完善立法规划，明确立法重点，着力推动立法工作与时代同步伐，与实践同发展。二是两州重视科学民主依法立法，坚持开门立法，积极争取省人大相关专委会支持和指导，发挥立法咨询专家的作用，坚持邀请省人大常委会立法智库专家参加论证会，邀请州人大代表参与立法调研，广泛听取基层干部、群众意见建议。三是注重加强重点领域立法工作，在开展生态环境、涉农涉牧、野生动物保护、水资源管理等重点领域立法时，坚持结合当地实际有理有据，着力在突出地域特点和民族特色、精雕细琢上下功夫，见实效。

（三）不断加强监督工作。两州人大常委会紧扣本地区经济社会发展目标任务和人民最关心的利益问题选准监督议题、打赢“三大攻坚战”和推动高质量发展，加强对经济、扶贫、生态环境等工作监督，研究制定州人大监督工作程序及流程规范，不断创新和丰富监督形式，积极为促进自治州稳增长、调结构贡献人大力量。2019年两州人大常委会共听取审议各类专项工作报告29个，开展专题询问2次、执法检查7次，组织专题调研23次、代表视察5次，综合运用各种法定监督形式和方法，有效推动“一府一委两院”依法行政、公正司法。各级人大通过听取专项报告、开展调研、执法检查、专题询问等方式，不断加强和改进人大监督工作。同时，各级人大及其常委会围绕经济社会发展、民主法治建设等重大问题事项，依法作出决定决议，逐步形成了党委有决策，人大有决定，政府有执行的工作机制。

（四）积极发挥代表作用。州县乡三级人大积极创新代表工作，健全代表履职监督机制，规范代表履职行为。各级人大落实工作经费，建立完善工作制度，加大代表培训力度，组织代表参加视察调研活动。两州建设代表之家69个、代表联络室87个、代表联络站329个。积极组织代表向选民述职，使代表履职有责任、有压力。特别是全省“乡镇人大建设年”活动开展以来，两州各级人大进一步找准工作切入点，紧扣群众意愿，基础建设深入推进，有效提升了履职水平。两州三级人大全部制定了《人大代表履职管理办法》和《主席团成员履职管理办法》《常委会组成人员履职管理办法》实现州、县、乡全覆盖。建立了委员代表履职档案，组建代表活动小组和专业小组，发挥“两室一平台”、微信公众号、门户网站作用，畅通民意诉求表达渠道。严把代表意见建议提出关和办理关，强化跟踪督办力度，解决了一批人民群众关心的热点问题和实际困难。

（五）重视加强自身建设。坚持以政治建设为统领，制定党组中心组理论学习制度，修订完善党组议事规则、主任会议议事规则等制度。加强政治理论、法律法规和人大业务知识的学习教育，不断提高常委会组成人员、机关干部的理论水平和业务素质，确保人大常委会依法行使职权。重点围绕科学民主决策、选举任免、监督工作，健全完善制度机制，修订完善常委会议事规则、工作规则，各项工作科学化制度化规范化水平明显提升。制定密切联系代表群众、规范调研活动、改进作风文风会风、机关效能建设、为基层减负等方面具体措施，坚持用制度规范引领和改进工作作风，取得明显效果。两州人大工作机构和办事机构均有所增加，县级人大常委会均设有1名主任和2名以上副主任，常委会组成人员专职比例普遍达到了50%以上。各乡镇人大基本实现有固定场所、有牌子、有设备、有制度、有记录、有办公经费“六有”目标，激活了“人大代表联络室”， 组织开展接待选民、代表述职等活动，支持和保障了代表履职，杜绝了人大主席分管政府工作现象，强化了人大主席职责。

二、存在的主要问题

（一）思想认识方面。少数市县和乡镇党委负责人对新形势下人大的性质、地位和作用认识还不到位，领导和支持人大工作的办法不多、措施不实；有的甚至把人大当成党委、政府的一个职能部门，混在一起安排党委、政府的工作；乡镇人大主席大多身兼数职，不同程度承担着政府的具体工作任务，存在“种了别人的地，荒了自家的田”的现象，导致履行人大职能不够充分。不少市县和乡镇人大干部存在“二线”思想，把人大当成退休前的过渡岗位，缺乏奋进意识、创新思想、担当精神。

（二）履职行权方面。存在立法节奏较慢、质量不高问题，充分听取群众意见还不够充分，专委会主导立法工作还有待加强；监督的刚性弱，监督方式不够创新、成效不够明显，推动落实还有待增强；调查研究还不够，特别是常委会组成人员与代表、代表与人民群众的联系有待进一步密切，服务保障代表履职工作还需加强；有些“两室一平台”有名无实，在建设、管理、运用等方面存在较大差距；代表培训相对散、层次低、保障弱，代表活动不够经常广泛等问题均不同程度的存在。有的县乡人大会议质量不高，作出的决议决定缺乏科学性和可行性。

（三）机构编制方面。人大机构不规范不统一，普遍存在“官”多“兵”少，编制人员少，工作力量薄弱，县级人大干部离职待退占编问题比较突出。特别是玉树州人大各专委会和常委会各工作机构仅有主任委员或主任1人，普遍存在“一人委”现象，既是“指挥员”又是“战斗员”。受编制限制，个别专委会无法配备领导干部和工作人员，严重影响了正常工作开展。果洛州全州各级人大常委会机关一直没有进行机构改革，编制部门只核定了行政和事业编制数，人员编制维持在30年前的水平，已经成为制约人大工作的最大“瓶颈”问题。与州县人大所从事的工作、肩负的责任极不适应。乡镇人大工作人员多数是兼职，在编制和人员问题上解决力度不大。

（四）人员结构方面。常委会组成人员专业结构不合理、专职组成人员比例偏低，人员编制和力量配备难以适应新形势新任务的需要。特别是州县人大各专工委主任大多是即将“到龄”的同级党政部门或乡镇主要领导转任，平均年龄偏大，知识结构老化，特别是知法律、懂经济的干部更是稀缺，素质能力与履职所需存在很大差距。两级人大机关干部职务梯次搭配不合理，部分领导职务不设副职，干部上升通道受阻，普遍存在有进难出、只进不出、流转不畅的问题。乡镇人大主席“专职不专”问题仍然存在，个别地方乡镇人大主席没有安排为同级党委委员。

存在上述问题的原因，既来自客观方面、也有主观原因：一是思想认识还不完全适应新时代新形势新要求，视人大为“二线”，对人大工作政治性、重要性的认识不够到位；二是体制机制不完善，“混合式”用人，“交叉式”办公；三是落实政策不到位，有的打折扣搞变通，有的遇难而止；四是现实问题难解决，人员编制、办公用房、工作经费等问题长期存在，有的一时一地难以解决。

三、意见和建议

（一）进一步坚持党的领导。各级人大要认真落实党委决策部署，主动围绕党委确定的中心任务开展工作，严格落实请示报告制度，要围绕党委中心工作加强调查研究，为党委决策提供意见建议。善于把人大工作纳入总体工作布局，严格落实“县级党委每届召开1 次人大工作会议，每年听取1 次人大工作汇报，县级人大常委会主任列席县级党委常委会会议”等规定，确保人大工作始终坚持党的领导、贯彻党的领导、体现党的领导

（二）进一步加强制度建设。严格落实14号文件要求，建立健全人民代表大会及其常委会议事规则、代表资格审查委员会议事规则、讨论决定重大事项等制度，进一步明确讨论决定重大事项的范围。州县两级人大常委会要健全听取审议工作报告机制，督促“一府两院”按照法定时间、法定主体、法定程序向人大常委会报告专项工作。进一步推行对人大常委会拟任命的国家工作人员进行任前法律知识考试，实行拟任国家机关工作人员任前发言、宪法宣誓、颁发任命书制度，扎实推进“两个办法”落实落地，健全代表述职制度，组织县乡人大代表定期向原选区选民报告履职情况，回答选民询问，接受选民监督。完善“两室一平台”制度建设，健全代表联系人民群众制度机制，推动“建站”“进站”全覆盖，落实人大代表、政府部门领导干部齐进站。

（三）进一步强化履职能力。各级人大要完善立法工作机制，加强立法制度建设，发挥常委会在立法工作中的主导作用。要坚持依法行使监督权，改进监督方式，推动监督工作走实、走细、走深。着力提高基层人大代表和常委会、各专工委及工作机构人员能力素质，提高培训层次，设立专项培训经费，坚持开展学习交流、专业培训、专题研究活动，着力解决能力素质与工作要求不相适应的问题。探索整合培训资源，将同级培训上移一级，分层培训，切实解决基层特别是乡镇培训经费不足、师资短缺问题。

（四）进一步夯实基层基础。在州县人大着重解决“少”的问题，在统一规范机构设置的基础上，至少每个委员会配备1名具有相关专业背景的工作人员，确保有人干事。在乡镇人大着重解决“专”的问题，让专职者专事，并逐步扩大专职人大干事的配备面。在具体工作中着重解决“效”的问题，人员、制度、场地、经费等等，不论几有，关键在于有效，真正发挥作用。由乡镇从现有工作力量中调剂，配备人大专职工作人员。乡镇人大主席、副主席要把主要精力放在人大工作上，在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，根据主席团的安排组织代表开展活动，反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见，负责处理主席团的日常工作。进一步加强乡镇人大主席团建设，注重工农业、经济、社会等方面的代表进入主席团。

（五）进一步解决编制问题。严格按照中央18号、省委14号文件和省委机构改革有关要求，不断健全州县级人大常委会工作机构和办事机构，使机构设置、工作职责、人员编制相一致，切实解决基层人大新设机构和常委会工作委员会、办事机构“有机构、无编制”，以及离岗待退人员占编、工作力量不足等共性问题；进一步健全工作机制，加大保障力度，不断提升乡镇人大、街道（社区）建设力度，明确专职工作人员，负责联系本辖区内的人大代表，组织代表开展活动，根据授权开展监督、选举等工作。

（六）进一步加强队伍建设。着力把人大机关干部培养、选拔和任用纳入干部队伍建设总体规划，选派政治坚定、经验丰富、具备专业知识的干部担任县级人大常委会主任、副主任或者乡镇人大主席、副主席。进一步优化现有人员配置，注重专业结构，扩大交流力度，既要从党委、政府部门中选择一些素质好、能力强的干部到人大任职，也要将那些群众公认、业绩突出的人大干部适时交流到党政部门任职，切实解决人大干部有进难出甚或只进不出的问题。注重保持人大工作的连续性和稳定性，各级党委酝酿人大常委会、人大专门委员会组成人员和机关各工作部门负责人人选时，应当征求人大常委会党组的意见，其主要负责同志，原则上应任满一届。加大人大机关干部培训力度，组织人大干部培训班，开展人大专业知识培训；保证每个干部在一届内累计参加培训不少于12 天；每年选派一定数量的干部到省、市（州）党校、行政学院接受培训，切实提高机关干部素质和能力。

带队领导：刘同德

参加人员：公保才旦、多杰群增、武雪玲（省人社厅二级巡视员）、刘晓东、曹亚男、马世军