城市精细化管理工作调研报告

2018年以来，我市城市管理工作取得了较好的成效：专项整治行动见到了实效，一批城市游园新改建工程顺利完成，工作体系逐步完善，协同共治氛围初步形成。市民对城市管理工作的获得感和满意度进一步提高。但调研发现，当前我市在精细化管理上还存在一些问题，亟待解决。具体如下：

一、主体不清责任不明，管理界限有待进一步梳理

1.部分辖区边界模糊，主体不明确。由于历史原因，造成管理交叉地带确权不清、人口治安管理和市容、环卫、市政、绿化等管理项目边界划分不一等问题的长期存在，导致区、街、社区、各级之间普遍存在实际管理边界及管理责任难以明确界定的现实困难，严重影响了我市精细化管理的水平。一些交界地区、夹花地带、飞地等区域，经常是推诿扯皮、无人管理，市容环境问题尤为突出，亟需进行全面梳理，明晰管理界限，确认责任主体。

2.部分事项政出多门，责任难厘清。数字平台中的待处理事件调查底数不清，管理事项责任归属部门不明确，直接影响到后续处置。例如，在垃圾分类事项中，基层普遍存在环卫垃圾清运与再生资源回收“两张网”。由于我国未有专门的垃圾资源化管理机构，当前，生活垃圾收集由街道、居委会、物业，清运处理由环卫部门负责；商务部门负责废旧物品回收、再生资源利用；有害垃圾、医疗垃圾由环保部门、卫生部门单独或共同负责，政出多门，行政效率低、责任难厘清，加剧清运回收“两张网”及利用处理“两张皮”。

二、基础设施建设不足，管理配套有待进一步加强

公共基础设施配套不足形成的短板问题引发城市管理“木桶效应”，一定程度上限制了精细化水平的提升空间。

1.街巷整治基础不牢。当前道路主次干道畅通整洁，而背街小巷、老旧新村虽经整治，仍治标不治本，墙面雨污接管杂乱，地下雨污水管建设标准低、施工粗放，造成“通而不畅”、“常修常堵”。化粪池等难工程更是无力顾及，粪水外溢、堵塞、污染现象时有发生。

2.老问题成新矛盾。地下管网建设滞后、养护未跟进，施工单位缺乏沟通，常常是电力挖了电信挖，燃气挖了有线电视挖，重复建设多，道路井过多，道路损坏严重；机动车、电动车、自行车停车泊位缺少规划、数量不足，市民出行不便，乱停乱放尤其是马路、道板停车现象突出。

3.垃圾分类前端收集、终端处置不到位。一方面，部分小区垃圾分类配置不到位。我市垃圾分类实行可回收物、有害垃圾、易腐垃圾及其他垃圾“四分法”，实际上居民小区实施“四分类三投放”，即设置有害垃圾、可回收物、易腐和其他垃圾三类收集容器，一些小区甚至只设置一类垃圾桶的情况，垃圾桶设置不合理。居民在家中对垃圾分类之后只能投到一个垃圾桶，久而久之，必然影响居民垃圾分类的积极性。另一方面，垃圾收集运输终端处置不到位。混收混运的问题比较突出、反响较大；终端处置能力不足，近年建成投运了锡东生活垃圾焚烧发电一期项目和惠联垃圾热电处理项目，可以实现生活垃圾的综合利用和无害化处理，日处理能力分别为2000吨和1200吨，而目前无锡市日收运处置生活垃圾已近4900吨，终端处理能力仍然不足。

三、前期整治尚不到位，难点问题亟需加强攻坚

调研发现，部分市容热点难点问题仍然存在，在前期整治完成后又有回潮的迹象。

1.无证游商问题突出。3—7月份采集了无证游商问题21884起，其中，马路市场问题3014起，零星游商和机动车游商共采集下派18870起。由于无证游商多以农用车、三轮车、私家车等方式设摊，流动性强，返潮严重，造成夜间市容秩序不理想。特别是之前大力整治的“小飞龙”现象又有新问题。最近， “小飞龙”的接班人——二轮电动车、摩托车又集中出现在火车站、中央汽车站附近。该区域有一些“营运”二轮电动车和摩托车，车主的载客对象主要是目的地较近的单身旅客，比如从南广场载至北广场、载至公交车站、载至就近旅馆等，有些旅客贪图方便和便宜，就乘坐了此类“营运”电动车或摩托车，而且也不戴头盔，安全隐患突出。

2.黑臭水体回潮频现。个别河道黑臭现象仍然存在，水质指标依然时好时坏。主要存在以下几个方面原因：一是控源截污治理任重道远。雨污混排的根本性问题未得到根治，地下管网私接、乱接、渗漏等问题仍然存在，排污口封堵后存在回潮现象，地下管网治理不到位，导致控源截污成效未达预期，影响了水质达标。二是一些污染现象仍然存在。虽然全市散乱污企业整治取得成效，但部分水体污染源没有彻底解决，导致下游水体改善不明显。农村自然村的生活污染仍存在短板，基础设施明显不到位。三是水系重建推进困难。不少河道为了让道重大项目开发建设被填埋，已成为“断头浜”、“明暗河”。治水工程中的难点问题、箱涵数量逐年增多，造成很多入河的排污口无法核查。目前全市的水系规划尚未成型，很多河道内的水没有办法动起来，成为“死水”，导致水环境治理工作事倍功半。四是科学专业治水能力不足。目前，河道治理工作落实采取属地管理，各镇（街道）对于治水工作重视程度不一，资金投入力度不一，有的为了应付检查考核，在控源截污没有完成的情况下进行清淤疏浚，导致治水工程成为无用功。有的清淤疏浚工程产生的淤泥没有经过规范化、无害化处置，存在混入偷排至其他河道的现象，加剧了河道水环境污染。有的镇（街道）缺少专业的治水人才，在制订“一河一策”过程中，没有立足河道自身情况量身定做，方案千篇一律，没有针对性，甚至有的方案过分追求治理短期效果，导致黑臭水体回潮。

四、体制机制尚不完善，管理动能有待进一步激活

1.纵向重心下移过度。在属地化管理中，网格单元内的处置人员、资金尚未完全到位，社区、村委背负职责超出其能力范围，“接不住、管不了”，承担市政、绿化、道路等政府职能，村级经济股权收益被大量占用。有的市级部门、区级部门还没有承担起相应的工作职责。各类市容问题仍然是依托城管中队处理，或者压给社区（村）一级，基层普遍反映工作压力大、处理问题难。

2.横向部门联动不足。市、区级城市管理委员会未真正发挥高位协调作用，各职能部门主动参与城市管理动力不足，联合执法不够，部门职能交叉致重复或无人管理，部分事项许可审批权和执法权分离，前置管理与执法监管存在脱节。当前城市管理考核偏重区、街道纵向条线，弱化职能部门横向条线。虽然市级已经建立了相应的工作机制和考核体系，督促市级相关成员单位主动参与到精细化管理工作中来，但在落实上还是存在一定困难。

3.城市管理配备不足。我市现有执法人员配备比例不到万分之二，不符合住建部“市容环境卫生监察、执法人员的定员数按城市人口的万分之三至万分之五”配备规定，大量协勤人员（与执法人员之比2：1）参与城市管理，综合素质、管理能力、责任意识良莠不齐。老城区城管部门经费投入增长不明显，无法满足精细化管理工作的实际需要，各区财政体制不一，生态补偿推进不畅，补偿主体不宽泛。基层城管办公地点、条件均有待改善。

五、智能应用水平不高，管理模式有待进一步转型

1.粗放式管理向精细化管理转变不足。城市管理仍停留在依靠简单粗放式人力操作被动适应新形势的层面。如传统停车行业面临车位供给总体不足、找车位时间成本较高、老式收费效率较低等现实困境，亟待提升专业化、智能化水平。

2.数字化向智慧化推进力度不强。我市城市管理监督指挥中心更多倾向于督办考核、责任划分和绩效评价功能，在引入云计算、大数据、智能感知和分析等高端科技应用上仍显不足。物联网技术应用于城市管理行业仅限于极个别领域，智慧城市建设运用不够，问题巡查发现存在工作盲区、盲时和死角，数字城管案卷流转依靠人工分拣，统计分析、监督考核方面的信息系统智能化程度不高。

3.我市大城管体系数据一体化程度不到位。各地区、各部门业务数据分散，共享应用资源匮乏，缺少纵横贯通的大数据平台和时空大数据处理支持。

六、市民参与程度不高，工作合力有待进一步增强

城市精细化管理中，依靠群众力量也是非常重要的一环。但是市民参与度普遍较低，大部分市民认为城市管理是政府的事，与己无关。甚至部分市民素质不高，破坏市容市貌城市文明现象时有发生。例如，在黑臭水体整治工作中，全民参与治水意识不强。虽然全市推广了河长制，但是全民参与治水的途径渠道还比较少，缺少全民关注、全民参与、全民支持的工作氛围，大部分群众未能从旁观者转变为监督者。同时部分居民的文明意识还不强，餐饮泔水、生活污水直排河道现象仍然存在，不能主动配合老新村雨污分流工程，导致治水始终处于政府部门单打独斗的状态，形成不了工作合力。又如垃圾分类工作中，虽然前期学校教育宣传的如火如荼，但由于小区前端分类设施配备不到位、监管执行不力等各类原因，未在市民中形成垃圾分类意识，市民扔垃圾依然干湿不分，我行我素。近年来，伴随废品回收价格下降等原因，以往可回收利用废品涌入环卫系统末端，给环卫系统带来巨大的压力。

我们认为，应以中央城市工作会议指示为方向，以无锡优美环境合格区建设为契机，以系统化为基础，网格化、数字化为手段，在探索实践应用上大胆改革、担当作为，推进城市精细化管理，开辟无锡高质量发展新境界。为此建议：

一、明确管理界限，在增强系统思维理念上求共识

1.尽快完成争议地区的确权工作。对区与区存在争议的地界，建议由市城管局牵头，通过现场勘察、调取相关资料、召开协调会等方式，在充分听取和吸纳地区诉求的基础上，以“行政区域及产权归属”、“规划红线”、“谁使用谁管理”、“谁受益谁管理”、“方便工作开展”等依据重要性递减为原则，组织专家组及相关部门就管理边界存在争议的问题进行确权；对于实在无法确定权属的区域，由专家组制定针对性建议提请市政府有关部门及相关区政府会商进行确权，以推进城市精细化管理工作的开展。对街道与街道存在争议的地界，由所属区级政府城管局牵头，依据上述市级确权原则，组织专家组就管理边界存在争议的问题专题研究，并进行确权。

2.坚持系统思维精准发力。针对当前城市管理主体偏多的问题，改变“一条马路四支队伍清扫”、“九龙治水”等“同一事项分散管理”的工作模式，采用“事权一体化”，该集中的就整合如建立水务局，该下放的就下放，该委托的政府购买服务。完善城管委工作机制，明晰各成员单位分工，突出职能部门的对应管理职责，凝聚协同合力。以系统化思维贯穿整个城市管理过程，尊重城市发展规律，统筹城市规划、建设与城市管理，让两者互为促进。

二、坚持问题导向，在夯实基础设施建设上下功夫

1.高质量维护市政设施。制订全市统一的交通设施、市政公用设施标准。实施市政设施安全运行检查维护，对道路雨水管道、出水口清淤疏通，整治易积水路段，减轻城市“内涝”影响。实施桥梁结构性检测和病害维修工程，更换一批梁桥护栏和防沉降窨井盖。统筹地下管网铺设改造。

2.合理配备停车泊位与车辆比例。停车位要有所冗余，倡议机关、学校、企事业单位等公共场所在夜间适当开放场地用于社会车辆停车。建议扩大老城区停车容量，在城市主干道以外道路推行错时、分时停车，建设立体停车场。

3.着力推进垃圾分类基础设施建设。根据我市实施垃圾分类推进计划，对列入当年计划的小区要重点推进，加强统筹协调，强制分类，杜绝混收混运，落实各层级责任，夯实街道（镇）、社区、物业等基层组织（企业）的管理责任，增强各单位参与垃圾分类的主体责任。加强监督考核，通过抽查或第三方检查，对设施配置、设施维护、分类投放、分类管理等情况进行监督考核。同时，统筹推进农村垃圾分类工作。坚持城乡一体化发展思路，加快农村生活垃圾资源化处理站点布局和建设，采取政府购买服务、市场运营、信息管理、宣传引导等手段，提高垃圾分类的效果。另外，加快垃圾处置终端设施建设。落实《无锡市固体废弃物处置设施建设三年计划（2019-2021）》明确的在餐厨废弃物、建筑垃圾资源化处置设施方面的三年建设目标，既要推进锡东、惠联垃圾焚烧发电厂提标扩容等固废处置设施建设，提升终端处置水平，也要同时配套建立完善相应的垃圾分类收运体系。

三、加强专项政治，在破解难点赌点问题上拼全力

1.进一步强化专项整治行动。建议对照城市精细化管理的各项工作要求，市城局委牵头结合当前重点工作，全力突破，在环境卫生、市容难点、无证游商、小飞龙横行等方面进行专项整治行动，切实解决根子上的问题。进一步加强污染防治，加大对企业、商铺、个人河道排污的处罚力度，建立执法联动机制，彻底杜绝偷排污水现象。对治水工程产生的淤泥要加强监管，建立运输、堆放、处置的规范化管理体系，防止治水工程变成污染工程。加强对各镇（街道）治水成效的监督检查，防止河道治理乱象回潮，确保水质达标成果。要建立信息化智能平台，用机管代替人防，实现智慧治水。

2.进一步落实源头治理。通过在车站开设24小时便民接驳车、定点投放共享单车等方式解决旅客出行“最后一公里”，满足旅客出行需求。 黑臭水体“回头看”常态化，巩固整治成果。对地下管网情况建立基本信息库，对排查出的雨污混排问题及时整改。加强化工企业、散乱污企业的整治力度，减少农业、林地、绿地的化肥农药用量，加大畜禽养殖管理，防止畜禽养殖污水直排入河。加强对人口集聚地的生活用水排污情况调查和治理。建立全市污染源集中整治和多部门联合整治制度，减轻属地化管理的负担，确保整治有效。

3.进一步完善治水规划。积极“走出去”吸取先进地区治水经验，聘请高校、科研院所的专家学者组成“治水智囊团”，为全市的治水规划、技术应用和整治方案提供智力支撑，为各镇（街道）一河一策提供技术支持。调整水系布局，打通一批断头浜，新开一批河道，沟通一批水系，加强箱涵暗河整治攻坚，消除治水难题。

四、理顺体制机制，在网格管理聚力赋能上求突破

1.加强部门联动机制。结合城市管理综合执法体制改革要求，逐步推行大城管体制。将市、区两级各职能部门纳入考核，强化问责，以责任状倒逼职能部门加大参与管理处置力度，提高管理实效。

2.推进城市管理重心下移。要将处置人员、财权、事权向管理单元全面投入。在城市建设与管理的资金配备比例上适当向后者倾斜，加大投入，建议借鉴杭州做法，拿出土地出让金的适当比例作为城市管理经费。

3.创新规范属地管理。应秉持“条块结合、属地为主”的原则，职能部门接管优先，基层处置跟进。职能下沉要着重突出街道的主体作用，合理明确区、街道、社区任务，社区量力而行、尽力而为，超出能力范围的处置事项交由街道办理，确保市-区-街-管理单元四级流转顺畅高效。

4.探索非接触性行政执法机制。多运用视频监控、影像摄录等信息技术手段固定证据，在流动摊贩无照经营、临街商铺跨门占道经营、违法偷倒建筑垃圾等领域探索非接触性办案模式，开展与法院非诉执行联动及与公安合作，提高执法效率，以缓解执法冲突频发、力量不足，社会认可度低的困境。

五、强化信息采集，在数字城管提档升级上求创新

1.应用新技术构建数字城管新体系。采用云计算、大数据新技术、区块链新技术，在街道、区数字平台基础上，加快区、市级数字平台与机构建设，全面打通区、市级业务数据，避免散而小的重复建设，确保数据安全可靠，科学先进。

2.进一步加强信息采集。以区域全覆盖、时段全覆盖为目标，抓紧实施条块结合的信息采集模式。同时，要进一步加强信息采集监督员队伍建设，确保信息采集工作更规范、更合理、更公平。强化与各业务部门的沟通交流，加大对信息采集员的业务培训，强化对信息采集员在岗履职情况、在线时长、重大问题漏报情况的督查和抽检，不断提高信息采集的质量。

3.加快实施我市智慧城管项目建设。充分整合现有系统及数据资源，以智能化感知识别和指挥派遣、精细化管理作业和处置服务、标准化数据采集和关联应用为重点，构建无锡市智慧城管体系，推动城市管理从事后处置、被动监管到事前预防、即时管理提升，提高管理服务能力和决策支撑能力。重点做好与公安对接，发挥公安“雪亮工程”的优势，借“眼”借力。

六、加强宣传培训，在城市管理社会公治上聚合力

1.加强舆论宣传。依托广播电台、电视台、报社、网络等媒体和公交站台、地铁、大型户外LED屏等广告载体开展生活垃圾分类、河道管理等社会治理领域的公益性宣传；充分挖掘先进典型，曝光反面案例，广泛动员社会各界力量参与，真正形成人人关心城市管理、人人参与城市管理的浓厚氛围。

2.加强政策引导。各板块建立一支志愿者队伍，通过进机关、进社区、进学校、进企业等途径，开展知识讲座、知识竞赛、入户指导等多种形式的宣讲活动，主动送政策上门、送知识上门，普及生活垃圾分类、河道治理等相关知识，培育居民低碳意识和环保理念。组织对垃圾分类监管、河容岸貌实施定期整治保洁，督促居民自觉遵守河道管理、垃圾分类相关规定，不乱扔垃圾、不乱倒污水，营造全民参与的宣传氛围。同时，严格执行政策，坚决禁止因政策执行不到位而挫伤百姓环保积极性的情况。

3.创新工作方法。借鉴上海经验，在居民小区开展信用分兑换活动，只要居民进行垃圾分类、参与河道监管或参与其他城市管理志愿者服务就能获得积分，积累到一定数量，可以兑换一定价值实物，从而引导居民参与到社会治理中。积极尝试信用惩戒手段，充分发挥社区、商户的作用，走出一条“信用约束、社会共治”的新路子。