关于全省安全生产风险隐患双重预防体系建设运行情况的调查

治本之策为何不治本

——关于全省安全生产风险隐患双重预防体系建设运行情况的调查

2016年1月，习近平总书记对安全生产工作作出重要指示，要求建立风险分级管控隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移。这是安全生产工作划时代的变革，将安全生产工作由过去单一“管隐患”转变为“隐患风险共管”模式，建立了防范事故的两道“防火墙”，有效防范事故发生，因此，双重预防工作机制已经一经提出就引发高度关注，被业界称为安全生产的治本之策。省委省政府为了落实习近平总书记的指示批示精神，运用好治本之策，作出了一系列安排部署，各级各部门都结合自己实际情况开展双重预防体系建设工作，全省双重预防工作机制建设进度较快。双重预防工作机制建设全面开展，效果究竟如何呢，我们开展了专项调查。

一、治本之策不能治本

双重预防体系建设进展较快，但成效并不明显。调查选取了应急管理、交通运输、城乡住房建设、自然资源、文化旅游、教育、卫生、电力、烟草等9个安全生产重点行业领域和**、**、**8个省辖市（区）；明确了风险评估科学性、风险隐患关联度、如何分级管控、如何实现全员参与和日常运行情况等5方面重点；深入工作一线，调查采取查阅资料、调查问卷、座谈询问、登录系统、现场察看和参与体验等方式进行，收集了大量的第一手资料。调查显示，2016年至2022年7年间，全省生产安全事故起数、死亡人数整体呈下降趋势，但年份之间起伏较大（见表1），重特大事故仍然不断发生。2019年7月19日，**C套空分装置发生爆炸，造成15人遇难、16人重伤；2022年11月21日，**凯信达商贸有限公司发生火灾事故，38人不幸遇难。

表1：近年来我省生产安全事故情况

注：1.本数据为日常收集数据；2.红色数据为统计公报数据，2016、2017、2022年，省统计部门未发布生产安全事故统计数据。

二、双重预防体系建设存在的问题

为什么防范事故的治本之策不能治本呢，调查显示，我省双重预防体系建设存在五个方面的问题。

（一）认识不足工作缺位

1.学习不够认识不足。很多党政领导干部认为，双重预防体系建设是企业的事，与“我”无关，发个文件开个会了事，没有参与其中。只安排，不落实；只宣传，不执法；只发文，不考核；听之任之，置身事外。部分企业认为双重预防体系是政府主导的行为，缺乏开展工作的内生动力，工作主动性不强，导致体系建设不深入、不系统、不全面，重点不突出，针对性不强。

3.主体缺位一包了之。很多企业将双重预防体系建设承包给第三方中介咨询机构，将体系建设当成第三方的事，一包了之。**厂的双重预防体系就是由第三方建设，未能真正运行，治本之策没有落实到位。

（二）缺乏谋划仓促上马

1.谋划不足。双重预防体系推进之前未作充分调查研究，没有深入研究双重预防工作机理，不能充分把握双重预防体系的自身特点，缺乏对双重预防体系建设的整体认知和技术把握，完全按照安全生产标准化的模式、套路开展工作。

2.宣传不够。截至目前，很多领导干部、企业职工还不知道什么是双重预防体系，如何利用双重预防体系防范事故。

3.技术支撑不力。没有组建专业的专家技术团队，过多依赖第三方。

4.工作推进一阵风。习惯于搞运动，长效机制未建立。

（三）以偏概全浅尝辄止

1.机制建设没有实现全覆盖。一是行业管理部门未实现全覆盖。从调查情况看，全省仅危险化学品、矿山、烟花爆竹、水利、教育、民政、医疗卫生等行业全面开展了双重预防体系建设；二是中央驻豫单位（烟草除外）未开展双重预防体系建设；三是外来企业在豫工程项目未开展双重预防体系建设。“11·21”特别重大火灾事故的责任主体**凯信达商贸有限公司未开展双重预防体系建设。

2.未融入企业现有安全管理体系。部分企业未深入理解双重预防体系，不明白怎么开展工作，为了应付检查，重形式、轻运行，编写了一套文件资料供检查和交流学习。这些资料没有融入企业安全生产工作实际，不能在具体工作中落实和实施。

3.与安全生产标准化相互混淆。双重预防体系和安全生产标准化是相辅相成的关系，双重预防体系是安全生产标准化的有机组成部分。部分企业不能正确处理双重预防体系建设与安全生产标准化的关系，将二者割裂开来，建立了两套文件体系，重复劳动。

（四）骨肉分离防范无力

1.风险隐患“两张皮”。一是建设运行“两张皮”，很多地方、行业管理部门和生产经营单位将双重预防工作机制建设当成阶段性工作任务，停留在“建了”的层面，未能真正开展运行，**厂就是典型例证；二是线上线下“两张皮”，片面注重线下操作或线上信息化工作，未能将线上线下统一起来；三是风险隐患“两张皮”，事故的发生是因为隐患没有及时消除，隐患的产生是因为风险没有管控到位。调查发现，很多企业排查的隐患，无法追溯风险管控情况，风险分级管控体系与隐患排查治理体系没有建立内在联系，关口前移不能到位，两道防火墙不能发挥合力，双重预防成为空谈。

2.风险评估不到位。第一，部分企业在进行安全风险评估时，由员工辨识本岗位的风险，制定管控措施制订后，安全管理部门进行汇总，形成企业的安全风险管控清单（风险库）；因员工的专业水平有限，辨识评估不充分、不全面，提出的风险管控措施缺乏针对性、时效性，风险分级管控工作不能有效发挥作用。第二，部分企业完全由专家和安全生产管理部门代劳，岗位员工未参与，风险管控措施缺乏可操作性、针对性。

3.心存顾虑不上报。个别企业害怕隐患过多被追责，担心暴露问题不好看，回避重大风险和重大隐患，不愿上报真实数据信息。

（五）闭门造车脱离实际

1.软件系统不好用。一方面，为了做好双重预防体系建设工作，很多企业下大功夫、花大价钱，聘请专业软件公司，建立了功能齐全、系统繁杂、高大上的软件系统。但是，安全生产的对象是企业全体全员，多数是素质能力一般的普通员工，系统难操作，不好用，弃之不用。另一方面，多数第三方机构组织了软件研发人员“闭门造车”式地研发了软件管理系统，不能切合安全生产工作实际，不能用。

2.全员参与难实现。个别单位（政府或企业）建立了双重预防体系信息系统，仅有安全生产管理人员能够登录，其他从业人员无法参与。

3.主体责任难落实。因为不能实现全员参与，企业全员“一岗双责”落实难，全面落实主体责任成为“空谈”，安全生产管理工作变成了安全管理机构和安全管理人员的“独角戏”。

4.操作责任和管理责任不能实现有效统一。除一线操作人员外，其余人员均为管理人员，各级管理人员的主体责任有两个方面：操作责任和管理责任，大多数企业使用的软件系统未能兼顾管理责任。

5.隐患排查“单体系”。很多企业的双重预防信息平台，仅有隐患排查治理功能，没有风险分级管控事项，不能实现双重预防功能，只算单重预防体系。

三、双重预防体系建设问题存在的原因

一是形式主义作祟。很多地方党委政府、行业管理部门、生产经营单位紧盯统计建设数据不管实际运行，只要形式达标不顾实际效果。

二是思想重视不够。不能深刻认识双重预防工作机制在预防事故中的重要作用，将双重预防工作机制等同于安全生产标准化，是重复工作，增加了工作量；部分政府部门认为双重预防工作机制建设是企业的事，发个文件了事；部分企业认为双重预防工作机制建设是第三方机构的事，一包了之。

三是专业力量不足。很多地方，尤其是有些领导干部、司法和监察机关工作人员，置“三管三必须”和“一岗双责”于不顾，在生产安全事故追责时，首先追究企业安全生产管理人员和政府安全监管人员责任，罔顾事故岗位主体责任的事实，出现追责错位的现象。同时，各级安全生产管理（含监管）人员因岗位风险高、工作压力大、节假日不休息等原因，不愿从事安全生产工作，导致两种不利局面：一方面，政府部门安全监管人员和相关企事业单位安全管理人员在职在岗的多为非安全专业人员，安全管理水平不高；另一方面，社会上大多数注册安全工程师和安全工程专业人员不愿从事安全生产工作，安全岗位专业力量严重不足。

四、工作建议

（一）系统推进双重预防体系建设。一是对双重预防工作机制建设进行再安排再部署，各地区各行业领域全面启动；二是建立配套工作机制，将双重预防体系建设运行纳入目标考核、检查督查、行政执法和信用管理；三是各级地方党委政府、行业管理部门融入到双重预防管理系统中去，履行领导和监管职能。

（二）完善法律法规标准体系。出台《安全生产法》《**省安全生产条例》实施细则或双重预防建设运行的专项实施细则，完善双重预防体系建设的法律约束和规则；研究制定双重预防体系建设的标准规范，全面规范“怎么做”的问题。

（三）研发适合实际需要的软件系统。出于节约资源、提高效率考虑，布局双重预防管理系统“一张网”，在“地区网”、“行业网”的基础上组建全省“一张网”；软件系统研发应当以满足安全生产管理需要为目标，以安全管理流程为核心，力戒软件研发人员闭门造车。