浅谈户籍制度的改革演变历程

户籍制度就像中国浩浩荡荡人口迁移的一道闸门，在整个经济社会发展中扮演着至关重要的角色。长期以来，我国实行“城乡割裂”的二元户籍制度，城乡和区域户籍利益分配的失衡逐渐形塑了户籍利益二元分化的格局，进城务工农民工难以在城市落户，无法享受到应有的社会公共服务与市民权利。近年来，根据党中央的部署，各地加紧推进改革，掀起了农村人口落户城市的新潮流。“十四五”规划明确指出，将推出更多的举措促进“人的城镇化”，保障落户市民共享公共服务的权利，让在农民工、外来人口等在城市“安家落户”，真正实现住得下、留得住、过得好的目标。

一、中国户籍制度改革的历程与特征

新中国成立之初，为了保证重工业发展战略的优先实施，我国逐步建立起了一整套户籍制度体系，以1958 年正式实施的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，我国的户籍制度正式形成。从历史视角看，中国城乡二元户籍制度是建国初期优先发展重工业战略导向下现实而必然的选择。而改革开放以来，随着中国人口流动性的增强以及城镇化进程的不断深入，户籍制度限制人口流动迁移的历史承载已经与丰富的中国社会实践场景相悖，户籍制度改革的内生需求不断增长。基于此，我国开始了长达几十年的户籍制度渐近性改革历程，综合来看，这一改革历程大致可以分为以下四个阶段: 一是从 1978 年到 1984年，户籍制度对人口流动迁移的限制由严格控制开始转向适度放松。以1984 年国务院出台的 《关于农民进入集镇落户问题的通知》为标志，严格的户籍政策开始出现松动。二是从 1985 年到 1999年，户籍制度改革进入暂住证时代。三是从 2000 年到 2013 年，以服务为导向的户籍制度改革全面铺开。2012 年底，党的十八大报告指出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，流动人口市民化概念进入政府政策议程。四是从2014 年至今，户籍制度改革进入居住证时代，改革向纵深扩展。

二、户籍制度改革中存在的问题

（一）落户政策引导与务工人员落户意愿的错位

新一轮户籍制度改革依据城市的规模而实行差别化的政策，依然严控特大城市的规模，通过积分落户控制户籍人口数量增加，中小城市基本是放开落户，引导务工人员到中小城市落户，从而提高户籍城镇化率。从多方面来看，户籍制度改革政策的引导与务工人员落户意愿错位。务工人员认为中小城市的户籍福利与农村差异不大，也没有农村户籍绑定的土地资源，不愿意落户中小城市。同时，户籍制度改革的落户导向与务工人员的流向不一致。经济吸纳效应导致大量人员涌向发达的大城市或其他经济发达地区，特大城市和沿海大城市就业机会多，但却实行严格的积分制度，难以落户。务工人员因为学历低、积分少，难以达到这些城市的落户标准，导致务工人员“落户的地方不能落、能落户的地方不愿落”。

（二）大量农民不愿意放弃“农业户口”

现行土地制度对加快户籍制度改革有限制，土地是农业生产的基础，是千百年来农民生存发展的“铁饭碗”。农村土地制度作为农业生产关系的核心，其改革也影响了户籍改革的方向和性质。从这一层面看，改革农村土地制度才是解决“农民不愿进城”问题的根本。按照《进一步推进户籍制度改革的意见》的要求，不得以退出“三权”（三权指土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权）作为农民进城落户的条件，充分尊重农民意愿和选择权。但很多情况下，落户城镇意味着将会退出村集体，失去集体土地的权益，这里产生一个矛盾，即进城落户农民如何在农村和城市利益之间进行抉择，大量农民不愿意放弃农村户口。

（三）落户障碍显性消除但仍存在隐性壁垒

2021 年国家发展和改革委员会印发《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，推动在城镇稳定就业和生活的务工人员等重点人群便捷落户，城市落户政策要同等对待租购房者，城区常住人口300 万以下城市落实全面取消落户限制政策。按照新的户籍政策，外来务工人员在常住人口300万以下的城市只要有合法稳定的住所（含租赁）、稳定的就业就可以落户城市。2022年7月国家发展和改革委员会发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》提出，促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。当前，外来人口落户城市与市民化的隐形壁垒仍大量存在。务工人员的城市融入能力大大提高，但是大多采用灵活的就业方式，不稳定特征突出，他们在就业地难以拥有稳定的住房。一部分务工人员在经济发达的地区就业，但是这些地区的房价高，购房难度大，他们很难拿到流入地城市的房产证。即使租房，租住的条件也较差，不符合“稳定住所”的条件，在落户上也面临无房可以落的问题。虽然很多务工人员在流出地县城已购房，但在家乡县城却难以就业，满足在同一所城市稳定就业和稳定住所两个条件的并不多，落户的障碍仍然较大。