浅谈中国户籍制度的问题与改革方向

摘  要

户籍制度是当今世界各国普遍实行的一项国家行政制度，是指政府通过各级权力机构对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报，并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制。户籍制度有两项重要功能：一是人口、民族、家庭等信息登记；二是便于政府对社会进行有序管理。我国目前实行的户籍制度根据地域和家庭成员关系将户籍属性划分为农业户口和非农业户口，按户口类别在政策上进行区别对待。这种做法在计划经济时期曾有过积极影响，对促进经济发展和维持社会稳定起到了至关重要的作用。但随着时代的发展和社会的进步，该制度已难以适应经济社会的发展需求，弊端日益凸显，如阻碍城乡经济交流和人口自由流动，导致社会资源分配不公等。因此我们迫切需要进行户籍改革，健全相关法律制度，逐步解除对人口流动的种种限制，促进社会公平，最终形成城乡经济社会发展一体化新格局，建立起公平公正的、普惠性的福利制度。

关键词：户籍制度；户籍改革；社会公平；城乡差别；社会福利

一．绪论

（一）研究背景

中国现行户籍制度在管理上具有两大特征：人口流动控制与等级划分，其带来的负面影响已使现行户籍制度成为阻碍我国社会经济发展和城市化的重要因素，引起了愈来愈广泛的争议与指责。面对户籍制度的种种缺陷及其带来的负面影响，国家也开始了制度改革的初步尝试。从中央到地方，各级政府先后出台了一些政策，放开户籍限制，如2010年6月7日，广东省人民政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》，计划从2010年起到2012年，引导和鼓励180万名左右农民工通过积分制入户城镇、融入城镇。这些改革举措在一定程度上松动了户籍壁垒，但总体而言，并未触及到制度中最根本，最深层次的问题：二元化的户籍管理体系导致了事实上城乡居民之间的不平等；对不同户籍人口的区别对待造成社会资源分配的不公。而且由于涉及到一部分人的既得利益，改革进程困难重重。

（二）文献综述

    目前户籍制度已成为国内学界的重点研究对象。大量学者针对户籍

制度特征、影响、改革对策等问题提出了自己的观点。

1.对现有户籍制度影响的研究

    不少学者把视线聚焦于城乡发展差异，提出当前户籍制度的最大影

响在于导致城市化失衡，落后于当前国家工业化水平(邹一南，2014)，

同时阻碍了农村劳动力的正常流动，不利于市场经济发展(孙文凯、白

重恩等，2011)。另有一部分学者测更为关注户籍带来的种种社会矛盾

与冲突，如褚宏启提出，当前户籍制度造成了教育机会的不均等，迫切

需要进行异地考试规则改革(2014)。刘志强，谢家智等则从居民贫富差

距角度探讨了户籍制对中国社会经济的影响(2014)。

2.对改革措施的研究

  目前学界普遍认为，当前户籍制度改革的核心问题是附加在户籍上

的城市福利。理论界普遍认为应该通过配套改革逐步把挂靠在户口之上

的教育、医疗、住房、社会保障等诸多公共服务和福利待遇内容剥离,

降低城市户籍的含金量。一些学者认为应当采用积分制、居住证制等渐

进的方式促进外来人口平等享受城市公共服务，实现福利供给“普惠制”

(王美艳、蔡昉,2008)。一些学者认为应实行建设用地指标与城镇户籍

人口全面挂钩的联动改革方式,让跨省进城务工的农村人口将其拥有的

建设用地指标带到其就业所在地,并换取当地城镇户籍,从而获得其对

应的城市福利(李振京、张林山，2014)。

（三）研究框架

      本文的主要研究目的是分析国家现行户籍制度的缺陷及其带来的负面影响，并探寻户籍改革的可能方向。本文首先回顾我国户籍制度的形成和历史变革，分析其内涵与特征，然后从公民权利，社会福利，城市化三个方面讨论当前户籍制度带来的问题，最后提出加快户籍制度改革的战略思路和政策建议。本文主要采用文献研究法，通过对国内学者的已有观点进行梳理总结，分析得出当前户籍制度现状与改革趋势，并在此基础上提出创新点。

二．中国户籍制度概述

（一）户籍制度内涵

      户籍，又称户口，是指国家主管户政的行政机关所制作的，记载的

事项有自然人的姓名、出生日期、亲属、婚姻状况等。户籍制度，也就

是户口制度，是随着国家的产生而形成的一种社会制度，是指通过各级

权力机构对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报，并按一定的原

则进行立户、分类、划等和编制。

    我国目前户籍制度一般不仅指以记录人口信息并进行登记、统计、

发放相关证件为主要内容的行政制度，也包括在户籍登记的基础上对公

民身份、职业、迁徙、社会福利等进行管理的一整套社会管制体系。

（二）建国以来户籍制度的变迁

      建国以来户籍制度的变革大致可以分为以下三个阶段：

      第一阶段：居民户口自由迁移时期（建国—1958）。这一阶段政府

实行“自由迁移”的政策,允许城乡居民在城乡之间或城镇之间自由迁

移,一般不加以限制。这一时期是户口迁移最活跃的时期,迁移趋向上内

地农村迁往边疆地区的传统迁移路线与农村迁往城镇兼而有之；迁移形

式上市场配置型自发式迁移和计划型有组织的宏观迁移并存。

    第二阶段：限制居民户口迁移时期（1958—1978）。在这一阶段自

由迁移终止,代之以“控制户口迁移”的政策。以《中华人民共和国户

口登记条例》为标志，中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政

府管制，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”

两种不同户籍，中国城乡分割的二元户籍制度正式形成。这一时期的人

口流动大多与政治运动有关，如“上山下乡”，知青返城等。

    第三阶段：户口迁移半开放时期（1978至今）。改革开放后国家

在继续对人口迁移实行严格控制的同时,也在一定程度上表现出一丝松

动。1984年国务院颁布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，1985

年公安部颁发《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》。这两项规定可被

视为国家对乡镇之间、城乡之间公民迁徙自由的初步放开,标志着公民

开始拥有在非户籍所在地长期居住的合法权利。

（三）我国现行户籍制度的特点

      我国现行户籍制度是对计划经济时期户籍管制体系的继承，因而呈

现出鲜明的计划性、管控性、维稳性特征，但同时又为满足当前经济社

会发展的需求而进行变革，呈现出新的特点。

（一）由政府主导

由政府主导是我国户籍制度的最显著特征，政府的选择和偏好在户

籍制度的变迁中发挥着决定性作用。现行的户籍制度，除了具有传统意

义上人口管理的基本功能之外，也是政府对居民实行差异化对待的重要

手段。政府建构户籍制度是为了控制农村户口居民进入城市，防止非农

业户口的居民过快增长，避免本就有限的城市社区公共产品供应不足，

这实质上是政府主导的一种机会主义行为。

（二）居民等级制

城乡居民及不同等级城市的居民之间存在着事实上的身份、等级差

异。政府“国家至上”观念体现于户籍制度构建和变迁之中，使得现行

户籍制度在某种程度上成为了一种身份甄别机制，居民被赋予了某种差

异性的等级鸿沟，人们并不是在平等地位上展开竞争。而且如果不通过

配偶随迁，人才落户等手段转变户口，这种等级差异将始终存在，甚至

沿袭至子孙后代。

（三）附加功能性

我国现行户籍制度的另一鲜明特征就是附着于户口之上的、差异性

的利益分配原则。主要体现在两个方面：一是教育，住房，医疗等社会资源的分配对不同户籍居民实行差别对待；二是限制人口的自由流动和迁移。城乡分离的二元化户籍制度及附着于户籍之上的社会福利制度在事实上已经构成了对部分公民的制度性歧视。

三．我国现行户籍制度的负面影响

当前的户籍制度不仅对市场经济的发展和城市化造成不利影响，同

时也带来了诸多社会问题，已经成为阻碍国家未来发展的一大因素。

（一）限制人口迁徙，侵犯公民人权

  迁徙自由是现代国家公民权利的重要组成部分。这不仅是一个国家

文明进步的表现，更是经济社会发展的合理要求。而国家现行政策则是选择牺牲一部分居民的权利来换取整体的稳定发展。农村到城市，小城到大城无不有诸多限制，导致国家劳动力以短期流动而非长期移民定居为主。这不仅阻碍了市场的正常流动，使资源自由配置难以实现，严重影响社会经济发展。同时也造成了城市化受阻、农村人口老龄化和留守儿童等社会问题。

（二）造成资源分配的不对等，社会公平受损

当前的户籍制度制造了“一个国家两种公民”(即农民和市民)的格

局，使户籍在我国变成了身份、地位的象征，在此基础上形成了包括劳

动就业、教育培训、社会保障、医疗保险等在内的一整套政策和制度。从社会保险看，当前保障体系难以覆盖到农民工等流动人口，外来人口对社会保险缺乏信心；从住房上看，城市实行的经济适用房，廉租房等制度主要受众仍然是具有本市户口的低收入人群，外来人口难以从中获利；从教育上看，城市与农村不管实在教学设备还是师资上都有着显著差距，逼迫农村家长把孩子送往城市。这些社会不公的问题如果得不到及时解决，贫富差距将进一步扩大，激化社会矛盾，甚至导致农村和城市社会发展产生裂层。

   （三）阻碍工业化与城市化

从现代化国家已经走过的历史来看，城市化与工业化进程大体是同

步的，但目前我国的城市化水平低于世界平均水平，甚至不如很多发展中国家，城市化进程远远落后于工业化进程。这与我国长期实行城乡分割的户籍制度是分不开的，人口无法自由流动，导致大量剩余劳动力滞留在农村，无法进入到城市原有的经济组织内。城市劳动力由于缺乏竞争，难以形成就业的良性循环，劳动生产率得不到有效提高，城市工业发展被迫放缓。同时户籍制度对工业化的影响又间接导致我国工业布局分散，难以形成集聚效应，主要依托于城市的第二、三产业发展缓慢，城市公共建设滞后，现代化水平不高，难以形成大型现代都市群，阻碍了城市化进程。

四．未来户籍制度改革方向

户籍制度作为中国特殊历史时期的特定产物，对中国计划经济时期

的稳定发展起到了一定作用，防止了中国过度城市化现象的出现。但在

市场经济高速发展和社会生活趋于民主化的今天，现行户籍制度的种种

弊端日益凸显，已不能满足新时代发展的需求。户籍制度改革是广大人

民群众特别是持有农村户口公民的迫切要求。

（一）修订相关法律法规，从法制层面完善户籍制度

  目前我国的户籍改革正处于起步阶段，改革措施还停留在国务院、

公安部等“相关机构”下发通知的层面，改革之路任重道远。未来对户籍制进行改革，必须从最根本问题入手，修正现有的法律法规，为改革提供法制保障。我们应当逐步在《宪法》中删去二元户口划分的内容，确立一元化的管理体制，同时也要增添规定居民迁徙自由，医疗、就业、住房平等等相关内容。与户籍有关的法律法规涉及面广，且事关人民群众的切身利益，因此在进行改革时必须慎之又慎，在立法之前必须先进行科学评估，结合社会实际和人民群众的需求，制定适应当前时代特点的户籍法律。

（二）剥离附加于户口之上的资源和利益分配功能

在现行的户籍管理制度下，诸多政策的实施都与户口相挂钩。在购

买住房、企业求职、学生入学等问题上，国家对城市户口和农村户口居民的区别对待引起了极大的争议。依靠户籍管理和控制来管理城市，虽然比较简单和便利，但扭曲了城市化进程的社会关系和结构，影响和制约了城市的协调发展，不符合我国目前社会发展的实际状况。综合我国历史与他国发展经验，显然当前把城市各项管理措施与户口紧密挂钩的政策，完全是政府意愿下产生的结果，离开户籍这个“拐杖， 城市管理也完全可以做到有序实施。我们应当革除户籍制度的利益分配功能，让它不再成为经济利益的载体，恢复其作为对人口进行登记管理必要手段的“本来面目”，促进城市更加开放、更加包容、更加公正，实现全民平等共享社会发展成果。

（三）完善当前社会保障制度

未来在放开户籍限制后，城市居民数量必然会迎来一波新的增长高

峰，届时城市医疗，教育，养老等社会福利和公共资源的供应将面临巨大压力，而我国目前社会保障体系还处于探索建设之中，还存在很多问题，城乡社保差距巨大，农村居民与城市外来人口的基本权利难以得到保障，因此未来建立健全社会保障制度将会是户籍改革的重点工作。完善的社会保障体系是实现“人口自由流动”与“居民平等待遇”的制度基础，我们无法做到彻底消除城乡差距，但为了搭建一个更好的人口自由流动的平台，促进市场经济的发展，就必须在社会基本保障和社会权利上逐步缩小二者差距。此外我们也要推进对城市外来人口的公共服务建设和权利保障，力求外来居民在居住满一定时限后可以享受与本地户籍人口基本相同的权利，从而促进社会平等，最终实现普惠性的社会福利与保障制度。

结  语

户籍制度伴随着国家的产生而形成，历史上它是统治者征调赋役、落实行政管理、执行法律的主要依据，也是国家对人民实行道德教化、经济剥削、人身控制的重要途径，因此中国历代王朝都沿袭这一制度。新中国成立后的户籍制度带有强烈的计划性、专制性色彩，但这是由当时的政治环境与社会现实所决定的，可以说这一制度的实行是有其客观必然性的，而且在建国后的很长一段时间里，它对于维持社会稳定和促进经济发展都起到了重要作用，但现在我们已经步入中国特色社会主义建设的新时期，平等、和谐、共享和民主是未来社会发展的必然方向，仍抱着计划经济时代的管理思想是行不通的，我们必须对户籍制度进行改革，使其能够适应未来发展的新形势。

户籍制改革的主要方向是由传统的城乡分割的二元户籍制度，过渡到城乡统一的一元化户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，使公民获得统一的身份，打破人为制造的公民等级壁垒，同时从制度上保障公民居住和迁移的自由权利，剥离、剔除附着于户籍关系上的种种社会经济管理功能，让户籍制回归其本职工作，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。改革的重点问题是如何打破现有的利益格局而尽可能避免造成新的社会矛盾与群体对立，如何革除户籍制的利益分配功能而使其回归到仅作为对人口进行登记管理的必要手段，以及如何在地方财政承受能力之内实现资源公平分配并完善社会保障制度。要彻底瓦解户籍改革中的种种障碍，我们就必须直面这三大问题。此外面对城乡发展差距扩大的现实情况，我们必须认识到户籍改革的最终目的不仅是赋予农村户口居民迁徙的自由，给他们与城镇居民相同的权利，更重要的是要使他们获得自由发展的可能，在面对机会时与城市居民地位平等，使他们拥有与城镇居民竞争的能力。要做到这一点，需要把经济建设摆在核心地位、稳步推进城镇化建设，完善农村地区基础建设与社会保障，提高农村劳动力的个体素质与能力，实现社会的全面发展与进步。

目前我国户籍制度改革的总体趋势是积极的，中央和地方先后出台多项规定，从人才落户到农民工进城，逐步解除户籍制的种种限制，可以预见未来改革的力度还会进一步加强，但必须承认，就我们当前的社会实际来看，面对既得利益者的强大阻力以及国内复杂多变的形势，户籍制改革必然是一个长期且逐步推进的过程，至少在本世纪上半叶，现有的户籍制度都不可能被完全取消。但我们应当对改革抱有信心，相信政府与人民能克服一切阻力，革除户籍制度的弊端，最终实现和谐社会下的公平正义。