关于推进我市社区管理体制改革的调研报告

关于推进我市社区管理体制改革的调研报告

市政府：

为认真贯彻落实党的十八次全国代表大会精神，加快推进社会体制改革，加强和创新社会管理，近期，我局围绕社区管理体制改革问题，开展了一系列调查研究。通过问卷调查、座谈讨论、实地察看、信息交流、电话随访等多种方式，初步摸清了全市社区建设的底数，并对长沙、深圳、西安、成都等部分兄弟城市现行社区管理体制进行了考察。为进一步加强城市社会管理和公共服务体系建设，切实增强社区管理和服务功能，充分发挥社区在创新社会管理中的基础平台作用，现依据中央和辽宁省有关文件精神，结合我市社区建设实际，就推进社区管理管理体制改革问题向市政府报告如下：

一、我市社区管理体制存在的主要问题

我市目前有106个街道办事处、613个社区、8574名社区专职工作者。近年来，在各级党委、政府的正确领导下，广大社区工作者以建设现代化和谐社区为目标，不辞辛劳、不计报酬，锐意进取、扎实工作，使我市社区建设不断取得新的进展，为全市经济发展、社会稳定和文明城市创建等做出了突出贡献。当前，随着改革的不断深化和社会主义市场经济体制的日益完善，城市社会管理出现了许多新情况、新问题。由于政府机构精简、事业单位转企、企业单位改制，使大量“单位人”变成了“社会人”，政府和企事业单位分离出来的社会职能，大部分都需要依托城市社区来承担。社区在城市建设发展中的地位和作用越来越突出，居民群众对社区的依赖感越来越强烈，对社区服务的多样化需求比以往任何时候都更为迫切。这些年，我市社区建设虽然取得了一定的成绩，有的方面在全省乃至全国处于领先地位，但与创新社会管理对社区建设提出的新要求还有较大差距。特别是随着工业化、城市化、市场化、信息化的快速推进，我市现行社区管理体制已经不能适应当前新的社会发展形势，难以满足居民群众日益增长的社会生活需要。

1.社区行政化倾向明显、居民自治难以有效开展。社区是直接面对基层群众的综合服务窗口，工作十分繁杂，政府有不少职能部门都在社区设机构、派人员、挂牌子。据统计，社区居委会承担的工作任务如党建、民政、计生、综治、文化、宣传、城管、卫生等达一百多项，社区居委会成天忙于行政事务，而对居民自我管理、自我教育、自我服务缺乏充足的精力和时间去过问，社区的民主管理、民主决策、民主监督得不到充分体现，影响了社区居民参与社区建设的积极性，不利于社区建设的健康发展。

2.社区工作人员配备不合理、管理不顺畅。随着社区规模扩大，任务加重，为解决工作人员不足，市财政、人社及民政部门规定，每300户可配置一名社区专职工作人员，但部分地区为了减少政府开支，未按规定职数配置社区工作人员，工作量和人员数严重不对称，造成了社区忙乱和疲以应付，影响了办事效率和服务质量。此外，社区工作人员类别复杂、身份各异、关系不顺。除了依法选举产生的社区“两委”班子成员和选聘的社区专职工作者，人社、计生、综治、残联等部门均在社区下派专干，还有依据相关政策安置在社区的军嫂、大学生和公益性岗位人员等。各类人员进入社区渠道不同，素质要求、工作标准、报酬待遇不一致，不便于进行统一管理。

3.社区建设经费保障不到位、社区工作人员待遇偏低。目前，我市的社区建设经费多是临时性、政策性投入，未纳入正常财政预算。一是社区基础设施建设发展不平衡。按照十部委规定规划建设社区用房和居民公益性服务设施，并切实还建到位的新建小区，社区办公和服务用房保障较好，部分老城区、城乡结合部、贫困地区和村改居社区，基础设施条件较差；虽然目前大多数社区办公和服务用房达到了辽宁省规定的400平方米标准，但还有近200个社区基础设施不达标，有的甚至没有办公用房，社区基础设施建设的投入未建立长效机制。二是社区工作准入制度没有得到健全落实。政府有关部门和街道办事处随意给社区分派工作、下达任务，而且往往不与社区商量，不考虑社区的承受能力，也没有本着“权随责走，费随事转”的原则，提供相应的工作经费和工作条件。三是社区工作人员生活补贴标准太低。虽然近年来有所提高，但达不到中央和辽宁省规定的不低于当地社会平均工资的要求；社保待遇方面仅解决了基本养老和基本医疗保险，工伤险、生育险、失业险和住房公积金仍未落实，不符合国家和省、市相关法规、政策和文件规定。由于待遇偏低，影响了社区工作人员的积极性，不利于吸引和保留优秀人才。

4.社区建设规范性文件不多、相关政策法规不健全。我市自2007年以市委、市政府办公厅名义下发《关于全面推进和谐社区建设的意见》以后，未再出台新的规范性文件。特别中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发[2010]27号）和中共辽宁省委办公厅、辽宁省政府办公厅下发《关于进一步加强城市社区居委会建设工作的意见》（辽委办发[2012]31号）以来，我市亟需总结经验，创新思路，尽快出台指导全市社区建设的规范性文件，进一步整合资源，完善社区公共服务平台，提高城市社区管理科学化水平。

二、兄弟省市社区管理体制改革情况

1、长沙市实行“五社”联动。自2011年以来，长沙市围绕争创全国社会管理创新示范城市的目标，以项目实施为抓手，创新机制、整合资源、“五社”联动，积极推进社会管理体制创新。一是充分发挥城乡社区的基础平台作用。全市400多个社区，办公用房面积均达到600平方米以上。在 社区管理体制上推行“选聘结合、三位一体”，在社区组织架构上，由党组织、居委会和公共服务中心三部分组成，整合了社区资源，提升了自治水平。在社区社会组织管理上，简化登记备案程序，提高了组织化程度。全市备案红白理事会等社区社会组织3468个。在社区工作队伍上，通过公开招聘、竞争上岗、社区直选、组织委派等方式，提高了整体素质。二是充分发挥社会组织的中介服务作用。将社会组织作为公众参与、社会协同的重要载体，着力联结各个社会单元、服务各类群体。通过政府购买服务公益创投等渠道，2012年全市各级扶持社会组织发展资金8000万元，并完善了监管体系。三是充分发挥社会工作的疏导调解作用。发挥社会工作者植根基层、贯通社会、联系群众的优势，通过系统化、多样化、个性化服务，化解社会矛盾，激发社会活力。开发社工专职岗位800多个、建立社工服务网点50多个，不断壮大社工人才队伍。四是充分发挥社会救助的兜底保障作用。把社会救助作为民生保障的最后一道“安全网”、致力于提高人民群众尤其是困难群众的生活质量。五是充分发挥社会服务的公益促进作用。着力提升为老服务、区划地名服务、婚姻登记服务、殡葬服务“四个服务”推进经济社会协调发展。

2、深圳市推行“居站分设”和“一站多居”社区管理模式。 深圳市常住人口1046万，本地户籍人口267.9万，下辖56个街道办事处、792个社区居委会。为解决居委会行政化倾向，进一步完善社区治理机制。2005年以来，深圳市在社区设立工作站，作为政府在社区的公共服务平台，承接社区安全、社区法制、社区计生、社区文化等行政管理和公共服务职能。原则上按照6000—10000户辖区常住人口的规模设立社区工作站，每个社区工作站配备5-15名工作人员。2007年，市政府出台了《关于进一步完善社区管理体制的意见》，本着“以居民房产利益关联为纽带、物业小区与居委会范围基本一致”的原则，对部分规模较大的非封闭式管理社区分设居委会，但社区工作站不随居委会的分设而分设；规模较小的居委会不单独设立工作站，并入相邻社区，形成“一站多居”体制。从而实现了以较大的社区工作站整合社区资源，有利于加强社区的社会管理；以较小的居委会方便居民的沟通和自治，提升社区居民的归属感和认同感。实行“居站分设”、“一站多居”，较好地解决了社区干部队伍变动频繁、居委会负担过重等问题，加强了党和政府在基层的执行力，推动了基层民主政治建设。

3、陕西省完善社区干部选聘制度。今年5月，陕西省人民政府下发了《关于印发城镇社区专职工作人员管理暂行办法的通知》，规定社区工作者由各级民政部门统一归口管理，实行定岗定编，统一招聘。省委省政府决定，用3至5年时间，面向社会公开招聘1.5万名社区专职工作人员。通过完善选聘机制，规范选聘程序，达到“四个统一”：一是统一选聘标准。要求报考人员年龄40岁以下、具有大专以上学历，复员军人、在社区工作三年以上和取得社会工作职业水平证书的人员可适当放宽条件。二是统一招聘程序。规定笔试由人事部门和考试中心负责，面试由民政部门牵头，委托国家权威机构命题。三是统一辅导教材。组织专家学者编写考试大纲和辅导教材。四是统一公示公告。招聘信息通过政府网站及时公布。今年面向全省城乡首批公开招聘了2000名社区专职工作人员，由省政府统一分配到社区工作。

4、宁波市健全社区建设保障机制。市政府出台了《城市社区布局规划（2007-2020）》，整合了教育、医疗、文体、商贸等专项规划，按照有利于社区服务管理和居民自治的原则，对社区地域规模和公共配套设施等进行统一规划，科学布局，并按照每百户居民不少于40平方米的标准，配建社区办公和服务用房，为居民开展自治活动提供良好的场所保障。同时，不断加大公共财政对社区建设的投入，社区工作经费按照每百户居民不少于1.9万元的标准提供，并且每年递增5%（今年已提高到每百户2.5万元）。规定社区工作人员的工资报酬标准不低于在岗职工平均工资的1.5倍，并对取得社会工作职业水平高、中、初等级证书的社区工作者，每人每月分别给予300元、200元和100元的补贴。

5、西安市碑林区实行社区扁平化管理。西安市碑林区是古城西安的中心城区，辖区面积22平方公里，常住人口61.4万人，下辖8个街道办事处、103个社区居委会。为理顺社区管理服务体制和运行机制，碑林区从实际出发，按照“物质化保障、网格化管理、社会化服务、民主化运行”的总要求，着力推进社区管理体制改革，逐步形成了“两级政府、三级管理”，区、街、社区三级分工负责、各司其职、相互促进的基层公共管理服务格局。为提高社区办事效率，碑林区把社区各类协管员集中放在街道工作站，根据每个人的专业和专长，统一分配工作，明确各自职责和任务。并率先在西安市开展“一院一图、一户一档、一格三员”社区管理模式探索。“一院一图”，是将辖区每个院落的位置、结构、公用设施等要素通过总图和明细图全部标识出来，做到一目了然；“一户一档”，是按照“以房管人、以人管事、以服务保管理”的思路，对社区全体居民，从家庭人员构成到每个人的基本情况一一建档，做到心中有数；“一格三员”，是将社区划分若干网格，每个网格配备一名社区居委会成员担任管理员，一名楼院长或物业人员担任协理员，一名居民代表或人大代表担任监督员，实现了社区成员全履盖、辖区居民全员管理和扁平化管理。

三、创新我市社区管理体制的意见、建议

按照加强和创新社会管理的要求，结合我市社区建设的实际情况，提出以下几点意见和建议。

1.健全社区建设工作机构和领导力量。受现行编制体制的制约，负责指导城乡社区建设的各级民政部门内设机构（基层政权和社区建设处、科）人员配备严重不足，与当前日益繁重的社会管理和社区建设任务很不相适应，迫切需要增加机构编制和人员职数，加强领导力量。同时，由于社区建设是一个庞大的系统工程，涉及到社会建设的众多领域和社会工作的方方面面。现行的领导和管理体制确实难以胜任，需要各级党委政府高度重视、各有关部门密切配合和社会各界的广泛支持，通过内外协调、齐抓共管、形成合力，才能有效推动社区建设任务的落实。因此，创新基层社会管理体制，建立跨部门的综合协调机构或者单独成立社会管理部门，显得尤为必要。建议我市结合新一轮“大部制”改革，成立城乡社区建设指导委员会或社区建设办公室，作为市委、市政府常设机构或专门工作部门，其主要领导兼任市委、市政府副秘书长，配备两名以上专职副主任，下设城市工作处、农村工作处、党建工作处、居（村）务监督处和综合调研处，专门负责领导、协调全市城乡社区建设，指导、推进基层民主自治和和社会管理工作。或者在现有民政部门内设机构基层政权和社区建设处、社会组织管理局等担负社会管理职能的处室基础上，组建社会建设管理局，增加人员编制和领导职数，专门承担社区建设和社会管理职能。目前，兄弟省市已进行这方面的探索。如：广东省委、省政府成立城乡社区建设指导委员会（正厅级常设机构）；保定市委、市政府成立社区建设办公室（正局级独立部门），其主要领导兼任市委、市政府副秘书长；郑州市成立社会建设局，由市民政局局长兼任社会建设局局长；北京、天津等地将基层政权和社区建设处机构职能分开，有的分设城市工作处和农村工作处；哈尔滨市增加民政局内设机构和人员编制，提高主要领导配备级格。

2.规范社区工作人员的选拔培养和使用管理。按照每300户配置一名社区工作者的标准，核定全市社区工作人员编制，并由街道和区民政部门申报，市民政局和财政局审核把关，对社区工作者人员职数实行定岗定编。规范社区工作人员进入渠道，取消各部门在社区设立的各种专业性和公益性岗位，统一纳入社区专职工作者管理，并参照事业单位人员招聘办法，以区市县为单位，定期组织公开招聘、集中考试、择优录用。实行任职资格制度，凡进入社区人员，事先必须参加国家社会工作职业水平考试或市民政部门组织的社区工作者专业培训，经考试合格后取得国家社会工作职业水平等级或市社区工作者任职资格证书的，方可竞选社区居委会成员或应骋社区专职工作者。加快推动建立市、区社会工作者联合会，作为以社区工作人员为主体的服务性、公益性、互助性社会组织，承担全市社区工作者专业化培训和规范化管理职责。依托市、区社会工作者联合会，搭建统一的社区工作者使用管理、权益保障和社保缴费平台，切实落实“五险一金一费”等社会保障待遇。

3.理顺社区各类组织之间的工作关系。针对社区工作内容多、范围广、服务性强、经费保障不足等问题，全市统一部署成立社区公共服务站，在社区党组织和居民委员会统一领导和管理下开展工作，积极推动建立社区党组织、社区居委会和社区公共服务站“三位一体”管理模式，进一步理顺政府、社区居委会和社区工作站的关系，促进社区更好地履行自治职能，为居民群众提供更优质的服务。

4.建立社区工作准入制度。深入研究社区在社会管理中的职能、地位和作用，进一步明确其工作职责，凡市、区政府各职能部门、群团组织需要进驻社区并由社区承担或协助完成的工作，必须向各级社区建设协调机构提出申请，经批准后进入，不得直接向社区布置任务。凡在正常工作之外需社区协助完成的工作，应与社区协商，按照工作量大小、难易程度和时间长短确定经费标准，认真实行“权随责走，费随事转”，给予社区适当的财力、物力，在“工作进社区”的同时将资金、设施、服务落实到社区。

5.完善社区建设相关政策。认真贯彻落实党的十八大精神，按照中办发[2010]27号《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》和辽委办发[2012]31号《关于进一步加强城市社区居委会建设工作的意见》等文件要求，结合我市实际，以市委、市政府名义出台《关于加强城市社区居民委员会建设工作的意见》，进一步明确我市城市社区建设的指导思想、基本原则、工作目标和主要任务，理清社区建设工作思路，完善领导机制、工作体系、运行机制和保障措施，推动全市社区建设工作健康发展。研究制定《大连市社区工作者管理办法》，全面规范我市社区工作人员任职资格、选聘录用、教育培训、福利待遇、考核奖惩等，促进社区工作者队伍职业化、专业化和规范化建设。