关于新形势下推进县域养老服务水平提质升级的调研报告

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关于新形势下推进县域养老服务水平提质升级的调研报告

根据此次深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育安排，近期，本人围绕“新形势下推进县域养老服务水平提质升级”这一课题，采取现场调研、问卷调查、座谈交流等方式，实地走访了xx等地，全面摸清了我县养老服务现状，分析了存在的问题，并在学习借鉴外地经验做法的基础上，结合上级关于养老工作要求和平时具体工作推进遇到的问题，就下一步如何推进xx县养老服务水平提质升级展开调研和分析。

一、我县老年人口基本情况及养老服务发展现状

（一）老年人口基本情况。截至2022年底，全县60岁以上常住人口5.39万人，占常住人口的19.48％。现有城乡特困供养对象799人，其中，集中供养305人，分散供养494人。按照联合国关于老龄化的划分标准，我县即将进入中度老龄社会化。按我县人口年龄结构和近几年60周岁以上人口的平均死亡率预测，2028年我县60周岁以上户籍人口将达8.5万人以上，养老服务供给将面临严峻挑战。

（二）抽样乡镇老年人口基本情况。选定xx三个代表性乡镇，通过问卷调查、访谈等方式对我县养老服务发展现状进行调研，总共回收有效问卷1000份。抽样调研反映，独居及与老伴同居的老年人占据老年人口一半以上，老龄化、少子化、空巢化现象突出，传统家庭养老功能弱化。尽管子女及家属有意向送老人入机构养老，但受社会观念、老年人自身意愿、经济收入等情况影响，同时随着居家老年人年龄增大及身体状况变差，机构养老服务能力将面临较大挑战。

（三）养老服务发展现状

1.服务网络初步建立。目前全县已建成16家养老机构，覆盖全县13个乡镇，其中公建公营12家、公建民营3家、民建民营1家。全县134个行政村共建成“党建＋颐养之家”165个，覆盖率100％。积极构建城市15分钟“养老服务圈”，8个社区老年服务站和1个社区嵌入式养老院已建成，县城九大社区养老服务设施实现全覆盖。引入重庆仁恒公司运营县级智慧养老平台，为老年人提供生活服务配送、“SOS”一键助急、主动关怀等线上线下服务。开展乡镇敬老院提升改造，投资3200余万元对全县敬老院进行消防改造和适老化改造。投入5000万元对金川敬老院拆旧建新，建设功能完善的县级养老服务中心，增加床位292张。开展特殊困难老年人家庭适老化改造和家庭养老床位建设，共改造256户建设床位20张。鼓励和支持社会团体、社工、志愿者等组织的发展，全县13个乡镇均设置专业社工站，青年志愿者采取“一帮一”形式对农村孤寡老人、空巢老人常态化帮扶。

2.养老方式多元发展。一是推行养老机构公建民营。公建民营养老机构3家，社会投资1000余万元对其中两家进行适老化改造，目前在院365人，其中社会老人281人、特困失能对象84人，特困失能集中照护率达到62.59％以上。2021年起，共拨付一次性建设补助45万元、运营补贴113.16万元。二是兴办民营养老机构。利用闲置的厂房宿舍改造成民办养老院（xx县捷晨养老院），建筑面积2185平方米，床位120张，投资约400万元。三是委托社会力量运营养老服务设施。委托捷晨养老机构、江西省金秋养老服务有限公司运营2家社区养老服务设施，为近30位老年人提供休闲娱乐、助餐、日间照料和全天候照护服务。

3.服务水平显著提高。一是深入推进医养融合发展。14家养老机构和医疗卫生机构签订了“医养结合医疗服务协议”，与县二级医院建立转运机制和就医绿色通道，定期到养老机构为老人开展日常健康保健、普通病诊疗及绿色通道转送等服务。二是落实养老服务标准化。加快养老服务规范化、标准化建设，全面推行养老服务机构等级评定制度，实现以等级评定促进养老服务质量和管理水平提升。目前，全县有1家公建民营养老机构（银河家园养老院）达到二级，6家乡镇敬老院正在申报一级。三是服务供给能力提升。在做好特困人员兜底保障前提下，盘活空余资源，向社会老人开放，共接纳社会老年人96人。

4.保障政策愈加有力。一是出台养老服务系列文件。承接落实省、市相关养老服务工作的文件精神外，先后出台《xx县乡镇养老服务中心管理体制改革的实施方案》《xx县“一老一小”整体解决方案》等系列文件，为养老服务改革把准方向。二是实施xx县养老服务中心管理体制改革。将全县养老服务中心归口县民政局管理，将日常运转经费、工作人员工资待遇纳入县财政预算，保障公办养老机构持续运营。三是建立资金投入机制。每年将55％以上的县本级福利彩票公益金用于推动养老服务建设，2023年县级财政安排老年福利资金共计1989.22万元。

二、我县养老服务发展的不足

（一）养老设施总量供给与需求不协调

1.床位总量供给不足。按我县人口年龄结构和近几年60周岁以上人口的平均死亡率预测，2028年我县60周岁以上户籍人口将达8.5万人以上，按照省、市每千名老年人社会养老床位配建标准，2028年我县养老床位应达3400、2800张以上，而现计划建设、在建、已有机构床位合计2641张，差额分别是759、159张。

类别

2028年老年人数（万）

省级标准

市级标准

我县现状

至2028年缺口

现有

在建

计划建设

合计

省级标准

市级标准

每千名老年人社会养老总床位（张）

8.5

40

33

总床位数（张）

3400

2800

1499

792

350

2641

759

159

护理床位占比（％）

60

60

护理床位数（张）

2040

1680

486

612

210

1308

732

372

表12028年全县总床位缺口

2.养老服务设施建设存在缺口。按上级要求，以15分钟“养老服务圈”为标准，推进以嵌入式养老院为重点、以城市日间照料中心为补充的社区养老服务骨干网建设，社区日间照料中心应实现全覆盖，城市居住区配建补齐养老服务设施及使用率需达100％。因社区养老用房保障不足、配建缺少针对性，目前仅建成湄湘社区嵌入式养老院1家，难以辐射整个城区；xx街道5个社区和12个乡镇社区共计20个未建设社区日间照料中心，文昌社区未配建养老服务设施。已建成的文昌、滨阳、城南等7个社区老年服务站面积不达标。

（二）养老设施发挥功能不充分

1.社区养老服务设施利用率不高。xx等7个社区老年服务站建成未启用，其中xx社区老年服务站属新建住宅小区，入住率不高、所在社区人口较少；xx社区属老城区，人口密集，特别是老年人口多，但目前配建的养老用房面积小、位置不合理。xx社区老年服务站、湄湘嵌入式养老院已运营，但养老设施运营补贴未形成固定机制，运营成本较高，服务仅仅局限于老年人的生活照料、休闲娱乐、助餐，服务对象较少，设施利用率不高。社区养老服务资源整合不够，社区养老服务未依托社区开展，社区居家养老设施、社区阵地、志愿组织、社区工作者以及社区医疗卫生、文化教育、体育健身等养老服务资源，都缺少有效协调整合。

2.公办机构养老入住率低。受传统养老观念影响，老人大多不愿意去养老院等集中养老机构。由于资金、资源的分散和政策限制，养老机构提供基本的日常照料，缺乏相应的医疗、娱乐配套设施，服务水平较低。全县公办养老机构入住率47.32％，床位空置率高，护理型床位仅占1.59％，远远达不到2025年公办养老机构入住率达到60％以上、护理型床位60％以上的要求。全县通过养老机构等级评定的只有一家（银河家园颐养院，等级评定二级），距离“到2025年，全县所有农村特困供养机构达到一级及以上标准，县福利院达到三级及以上标准”仍有差距。如溧江、荷浦、神政桥三个敬老院入住老人分别为14、16、19人，入住率分别为25％，22.86％，47.50％。

3.农村“党建＋颐养之家”长效运营低。农村养老服务缺乏长效稳定的资金来源，农村老人可支付水平低，“党建＋颐养之家”运营率低。2022年1－6月全县152家只有94家在运营，7－12月下降至62家，2023年1－6月全县165家只有55家在运营。

2022年1－6月

2022年7－12月

2023年1－6月

助餐“党建＋颐养之家”个数

用餐

人数

助餐“党建＋颐养之家”个数

用餐人数

助餐“党建＋颐养之家”

个数

用餐

人数

94

1466人

62

1011人

55

906人

表22022－2023年“党建＋颐养之家”助餐情况表

（三）养老服务质量有待提升

1.养老服务专业化队伍建设不足。由于工作时间长、劳动强度大、社会认同度低、待遇不高等原因，养老服务从业人员激励机制未落实，难以吸引年纪轻、素质高、具有护理技能的人员，养老机构工作人员总体年龄偏大，文化素质偏低，只能应对一些生活料理和家政服务，进行技能培训往往效果不佳，专业知识和技能水平较低。全县养老服务工作人员共166人，50岁以上106人、占比63.85％，初中及以下学历107人、占比64.46％，男女比例为24.1％、75.9％，具有大专以上学历人员仅占10.24％。

2.医养结合不够。养老机构与医疗保健服务结合不够，仅仅停留在医养结合签约和定期开展身体检查，养老服务机构与医疗卫生设施结合不紧密，按照“实现市县福利院内设医疗机构全覆盖”的要求，到目前为止仍未有养老机构设置医疗服务室，出现结构性缺陷。

三、我县养老服务水平提质升级的对策与建议

（一）加强顶层设计，强化养老保障措施。一是编制养老服务专项规划。根据《xx县国土空间总体规划（2021－2035年）》，编制《xx县中心城区养老服务设施专项规划（2021－2035年）》。二是优先保障养老项目用地。加快在建xx养护院项目用地报批，已建设的养老服务设施及时办理不动产权证，移交民政部门或所在街道（社区）。对于因建设时间久造成资料缺失等原因难以办理产权的养老服务机构，尽快完善资料，办理产权证明。三是加大社会力量扶持力度。加大对参与养老服务社会力量的鼓励扶持力度，吸引养老服务组织运营养老服务设施。落实民办养老机构奖补政策，对民办养老机构参与等级评定并获评的，给予资金奖补；对实质运营的机构实行差异化补助；对民办养老机构新建、扩建和利用自有房产建设及租赁房屋改建的护理型床位，给予一次性建设补助。

（二）分类分批推进，提升养老服务水平。按照上级要求和我县实际，结合区域分布和群众需求，主要对居家社区、乡镇、医养结合三个方面基础设施进行完善和补充，构建兜底有保障、普惠有供给、高端有选择，居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。（经初步测算，基础设施建设总费用约9961万元，不含xx敬老院二次装修费用和今后各类养老机构运营补贴费用）

1.居家社区养老方面。主要采取因地制宜布局建设嵌入式养老院为重点、日间照料中心为补充、居家适老化改造同步推进三种方式。

（1）嵌入式敬老院。根据《关于开展城市居家社区养老服务提升行动十条措施的通知》赣民发〔2022〕7号文件要求，社区嵌入式养老院床位规模一般不少于25张，床均面积不少于30平方米，护理型床位占比不低于80％的要求配建。按照市级文件要求，每千名老年人拥有社会养老床位33张，测算2028年全县养老机构床位仍缺口159张。按照15分钟“养老服务圈”、服务半径不超过2000米的要求，规划在文昌社区、城北社区、善政社区新增三处嵌入式养老院，加上年底可投入使用湄湘社区嵌入式养老院，可实现辐射县城九大社区，基本满足社区居家老年人养老需求。

嵌入式

养老院

选址

辐射社区

辐射老年人数

设置床位数

面积

（m2）

服务

建设资金

（万）

建设年限

湄湘社区嵌入式养老院

湄湘社区

滨阳社区

湄湘社区

中山社区

城南社区

4894

60

2000

日托

全托

600

2023年

文昌社区嵌入式养老院

文昌社区化思源学校隔壁（武装部用房）

文昌社区

城北社区

滨阳社区

4726

50

1000

日托

全托

800

2026年

城北社区嵌入式养老院

城北社区药材街原二轻局

城北社区

滨阳社区

中山社区

文昌社区

5641

50

1200

日托

全托

1500

2028年

善政社区嵌入式养老院

善政社区气象局

何家山社区龙山社区

善政社区

10225

50

1000

日托

全托

800

2030年

合计

25486

210

5200

3700

表3全县嵌入式养老院建设规划表

（2）社区日间照料中心（老年服务站）。按照新建小区每百户不少于20平米，且单处用房面积不得少于300平米；老旧小区每百户不低于15平米，单处用房不得少于200平米。对洋峰街道5个社区、金川镇新增3个社区和12个乡镇未配建养老服务设施的20个社区，配建社区日间照料中心。对面积不达标（含未配建养老用房）的滨阳社区、文昌社区、何家山社区，确保在2025年配建及使用达标率100％。对已建成的社区老年服务站等社区养老服务设施移交街道、社区，由街道、社区组建团队运营或交由社会力量运营。

在选点上应交通方便，尽量为临街建筑，充分考虑日照、采光、通风需求，建筑与室外环境有良好结合。同时，为避免重复建设和节约资金，23个日间照料中心可结合新时代文明实践站一并推进。

（3）居家适老化改造。对照省市任务安排，为经济困难的失能、部分失能老年人建设家庭养老床位，每年约10张改造任务；对特殊困难老年人家庭进行居家适老化改造，每年约90户任务。

2.乡镇养老方面。

（1）加快项目建设。加快养老机构改造提升和xx养护院项目建设，通过改造提升，加大护理型床位建设，确保在2025年达到60％以上，所有存量乡镇敬老院全面实现改造提升，建设功能完善的县级养老服务中心。

（2）优化资源配置。坚持保住基本、兜牢底线、整合资源、面向社会、提高效益的原则，全面优化乡镇敬老院资源配置，将全县规模小、设施条件差、服务能力弱、区域有效养老需求不足的乡镇敬老院，撤并到基础条件、地理位置、服务设施、周边配套、管理水平等方面较好的乡镇敬老院，重点打造金川镇敬老院、三湖镇敬老院、桃溪乡敬老院、七琴镇敬老院、潭丘乡敬老院5个区域性中心养老院。通过资源整合，到2025年，公办养老机构入住率达到60％以上。

（3）激活颐养之家活力。要重点解决“党建＋颐养之家”资金紧、运营率低的难题，可采取政府补一点、乡贤捐一点、群众出一点、社会筹一点的方式，调动各方面、各层级的积极性；同时，对布点不合理的颐养之家予以精减，提升运营实效。

3.医养结合方面。加快县中医院医养结合项目建设进度，按照“医养、护养、颐养”结合的新理念，新增床位500张，2025年全面建成投用，为全县有需要的人群“量身定制”，打造有特色的国家标准医养模式典范和宜居宜养的“颐养乐园”，填补我县高端养老方面的空白。同时，加大其余养老机构与医院的结合力度，到2025年，养老机构医养结合服务覆盖率达到100％。鼓励县福利院（银河家园养老院）内设医务室。整合社区资源，在社区养老服务设施与社区诊所、卫生室结合开展医疗、康复、保健等养老服务。

（三）加快队伍建设，转变传统养老观念。一是强化养老队伍建设。建立并完善养老服务从业人员岗前培训、岗位培训、专业能力培训等培训机制，提升从业人员的专业技能。建立和完善养老服务从业人员的评价和激励机制，提升管理服务水平。建立养老护理员入职补贴、岗位津贴和培训补贴等薪酬激励机制，以各种激励制度留住养老服务人才。二是强化养老等级评定。持续推进标准化管理和标准化服务，开展养老服务机构地方标准等级评定，进一步完善养老服务规范标准，引领养老服务机构高质量发展。到2025年，全县所有农村特困供养机构达到一级及以上标准，县福利院达到三级及以上标准。三是强化养老服务宣传。养老机构、社区老年服务站等要强化与住养老人、社区居民的连接，以实际需求为导向开展各项养老服务。引导新闻媒体深入各类养老机构，宣传报道机构内老年人生活状况、日常活动等，消除老人对养老机构的恐惧感、陌生感。各养老机构要面向社会设立“开放日”，并经常性组织开展各类文体活动，丰富老人的精神生活，提升养老机构的担当水平。

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