关于巩固秦岭生态环境保护成果的调研报告

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关于巩固秦岭生态环境保护成果的

调研报告

习近平总书记指出，秦岭和合南北、泽被天下，是我国中央水塔，是中华民族的祖脉和中华文化的重要象征。保护好秦岭生态环境，对确保中华文明长盛不衰、实现“两个百年”奋斗目标、实现可持续发展具有十分重大而深远的影响。以对党、对历史、对人民高度负责的精神，以功成不必在我的胸怀，把秦岭生态环境保护和修复工作摆上重要位置，履行好职责，当好秦岭生态卫士。秦岭生态保护是功在当代、利在千秋的伟业，绝非一日之功、一役之劳，需要接续奋斗、持续发力。近期，镇安县委成立专题调研组，围绕如何巩固秦岭生态保护成果这一主题开展调研，分析形势，查摆问题，明晰思路，撰写专题调研报告，共同探讨促进秦岭保护、还秦岭以宁静和谐美丽的新路径新举措。

一、基本情况

镇安县辖14个镇、1个街道，139个村、17个社区，总面积3487平方公里，总人口29.57万人。镇安县全域处秦岭腹地，是国家重点生态功能区、秦巴生物多样性功能区，也是南水北调中线工程重要水源涵养区。地势西北高，东南低，东西长175.5公里，南北宽72.5公里，全境位于秦岭生态环境保护规划区内。镇安地形地貌复杂多样，有旬月支脉、旬乾支脉等秦岭支脉，属亚热带半湿润气候区，年平均气温13.7℃，年平均降水量772.6毫米。境内自然资源丰富，有大小河流5300多条，其中流域面积在10平方公里以上的河流87条，1000平方公里以上的旬河、乾佑河贯穿全境，水力资源蕴藏量32.6万千瓦，可开发利用12万千瓦。已探明具有开采价值的金属矿14种、非金属矿19种，其中钨矿石储量497万吨，是西北五省最大的钨矿床。全县森林覆盖率68.5%，现存种子植物1300多种、野生中药材480多种、野生动物300多种，有国家级和省级保护的珍稀野生动物有羚牛、苏门羚等27种，红豆杉和银杏列为国家I级保护植物，拥有陕西鹰嘴石省级自然保护区和陕西木王国家森林公园保护区。经测算，在商洛市生态系统储存的有机碳总价值中，镇安县的储碳量价值达到126.42亿元，占全市总量的18.35%，秦岭生态保护资源潜力巨大、前景广阔。

二、取得的保护成果

近年来，镇安县认真贯彻落实A生态文明思想和总书记三次来陕考察重要讲话重要指示，牢记“国之大者”，始终把秦岭生态环境保护作为重大政治任务，自觉践行绿水青山就是金山银山的理念，着力在管长远、治根本上狠下功夫，聚焦“规划引领、高位推动、督查巡查、制度保障、绿色发展、宣传教育”六大重点，秦岭生态环境保护和修复取得了明显成效，以保护秦岭生态环境的的具体行动和实际成效，坚决拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”、坚决当好秦岭生态卫士。

一是汲取深刻教训，形成了大保护的思想共识。坚持把学习贯彻习近平总书记生态文明思想作为首要政治任务，认真传达学习贯彻落实习近平总书记三次来陕考察重要讲话重要指示，深刻汲取秦岭北麓违建别墅问题教训，持续增强全县各级党员干部保护秦岭生态环境的政治自觉、思想自觉和行动自觉。2019年以来，镇安县召开秦岭生态环境保护委员会、县委常委会、政府常务会、工作推进会、现场会等各类研究秦岭生态环境保护的会议63次，组织联合检查30次，先后制定出台了《镇安县落实<陕西省秦岭生态环境保护条例>重点任务分工方案》《镇安县秦岭生态环境保护责任清单》，编制了《镇安县国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》《镇安县秦岭生态环境保护实施方案》，明晰了“夯实基础、依法保护、综合整治、提质增效、绿色发展”的总体思路，构建了合力抓保护、全员抓保护的工作格局，推动习近平总书记关于秦岭生态保护重要讲话重要指示精神要求在镇安落地生根、开花结果。

二是坚持各方联动，构建了全民抓的责任体系。坚持“党政同责、一岗双责”，持续加强秦岭生态环境保护的领导力量和工作力量。成立了镇安县秦岭生态环境保护委员会，由县委书记任第一主任，县长任主任，相关县级领导为副主任，加强对秦岭生态保护工作的组织领导；在秦岭生态保护中心的基础上，成立了正科级建制的镇安县秦岭保护局，履行日常监管保护责任。建立了秦岭生态保护“一项重点任务、一名县级领导牵头、一套班子服务、一个部门负责、一套工作方案”的“五个一”工作机制，将日常工作纳入各级各部门年度目标责任考核，实行“一票否决”。创新探索出“人盯人+”秦岭生态保护1844机制，形成了县、镇、村、组、片、户六级责任网格，坚持定期汇报、专项督查、跟踪问效、约谈问责。严格落实《陕西省秦岭生态环境保护条例》，将秦岭生态环境保护纳入国民经济中长期规划，扎实开展“秦岭生态卫士行动日”十大行动、“我为秦岭添绿色”等系列活动，建立秦岭生态环境保护问题有偿举报制度，常态化开展秦岭“五乱”问题排查整治及“回头看”。坚持依法保护，落实“查事先查人、查人深查事”要求，动真碰硬开展生态环境保护专项整治行动，严厉打击各类违法行为，形成打击破坏生态环境行为高压态势。2019年以来，全县行政立案243起，行政处罚189人，罚款721万元；刑事立案58起，结案49起，刑事拘留6人，取保候审48人，移送起诉36起；纪检监察机关查处生态环境保护领域问题线索113件，实施责任追究161人。

三是突出重点关键，取得了秦岭生态保护新成效。扎实开展省级生态文明示范县创建活动，全力打好蓝天、碧水、净土三大保卫战，认真落实河长制、林长制、田长制，严格落实减煤、控车、抑尘、治源、禁燃、增绿等措施，加大“散乱污”企业治理力度，落实长江十年禁渔行动，深化土壤污染源头管控，强化重金属和农业面源污染防治，开展环保执法百日攻坚活动，2019年以来全县主要河流出境监测断面水质稳定达到Ⅱ类标准，污水处理厂集中处理率达到88.57%，生活垃圾无害化处理率达到100%。城区空气质量优良天数连续七年保持在350天以上，位居全市前列。全县森林面积239054公顷，森林覆盖率达到68.5%，2019年获“全国绿化模范单位”称号，2021年荣获“省级森林城市”和“秦东地区护林联防工作先进县”称号。完成秦岭生态环境保护勘界立标工作，设立标牌15个，埋设实体界桩268处，电子界桩515个。县域内核心保护区面积达到93.67平方公里，占2.69%，重点保护区413.29平方公里，占11.84%，一般保护区2983平方公里，占85.47%。

四是坚守底线思维，破解了一批保护难题。镇安县始终坚持问题导向，聚焦秦岭地区违规建筑和生态环境保护突出问题，以中省环保督察反馈问题、信访交办件、省市巡察反馈问题、“五乱”问题以及群众反映强烈的问题为重点，开展“地毯式”“拉网式”排查，建立问题清单台账，全面落实整治责任，明确整改时限，力求整改实效。顺利完成55座小水电站整治任务，受到省委、省政府通报表扬，《小水电整治十条措施》在全省推广，2021年全市小水电整治现场推进会在镇安召开，全县小水电整治奖补工作基本完成。《省总台账》中涉及128个问题已经全部完成整改销号备案，“五乱”图斑线索228条，全部完成核查取证，7个问题图斑正在整改，省市暗访警示教育片反馈11个问题已全部完成整改销号备案。第一轮中央环保督察反馈10个共性问题已整改到位，交办的9件信访件已全部办结；第一轮中央环保督察“回头看”反馈9个共性问题已整改到位，交办的14件信访件已全部办结；第二轮中央环保督察反馈意见中涉及8个问题，正在整改。第一轮省委环保督察反馈23个共性问题已整改到位22个，正在整改1个，交办的13件信访件已全部办结；第二轮省环保督察反馈问题中涉及整改的14个问题已整改到位12个，正在整改2个，通过问题整改破解了一些长期制约秦岭生态保护的重点难题，破坏秦岭生态保护的各类案件大幅度减少。

五是转变保护方式，推进了绿色低碳发展。立足全域处于秦岭这一实际，镇安县十九次党代会提出未来一个时期的经济社会发展目标，围绕构建“秦岭最佳康养会客厅”和“高质量发展转型先行地、生态文明示范先行地、最优营商环境先行地、基层社会治理创新先行地”的“一厅四地”定位，大力培育生态康养、清洁能源、绿色工业、特色农产、现代医药“五大产业”，全力打造中国康养产业大县、中国康养旅游强县、中国康养宜居福县，着力建设生态康养文明幸福镇安，以高水平生态环境保护推动经济高质量发展。紧盯碳达峰碳中和目标要求，大力推进节能减排放和绿色环保生产生活，较2018年相比，COD排放总量降低5.1%，共削减165.51吨；氨氮排放总量下降3%，共削减11.81吨；二氧化硫排放总量下降3%，共削减19.31吨；氮氧化物排放总量下降14%，共削减97.68吨；挥发性有机物排放共削减45.29吨。积极探索生态产品价值实现路径，镇安县生态产品价值转化中心挂牌成立，探索建立的《助推生态产品价值实现“四个三”机制》被国家发改委《改革内参》刊发推广，《打好生态牌，做足林文章》被认定为省级生态产品价值实现首批创新典型案例，《实施“林业+”促进生态产品价值实现》入选全市典型案例，《绘就山水田园画境木王》入选陕西省首批乡村振兴典型案例。2021年，全市秦岭生态环境保护年度考核第一。

六是立足常态长效，探索创新了一批工作机制。全面落实《陕西省秦岭生态环境保护条例》《陕西省秦岭重点保护区一般保护区产业准入清单（试行）》，印发《镇安县推进秦岭生态环境保护长效机制建设实施方案》《镇安县秦岭生态环境保护年度工作要点》《生态环境保护目标责任考核办法（试行）》和《生态环境保护“一票否决”暂行办法》等系统制度文件，强化源头防控，编制县污染防治、水资源保护利用和矿产资源开发等8个专项规划，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，严把产业准入关口，加强项目审批监管。持续完善秦岭生态环境保护信息化网格化监管平台，真正形成源头防范、标本兼治、系统治理的秦岭生态环境保护长效机制，让秦岭美景永驻、青山常在、绿水长流。

三、存在矛盾和问题

秦岭具有中央水塔、生态屏障的重要功能，因此秦岭生态保护永远在路上，必须从根本上解决只要发展不讲保护、前治后乱、边治理边破坏等突出问题，形成时时牢记、人人参与、事事落地的秦岭生态大保护格局。在调研中发现，对标秦岭生态保护各项要求，工作中依然存在一些亟待解决的矛盾和问题。

（一）在综合整治层面，存在工作落得不实不细的问题

一是“五乱”整治不彻底。近年来，组织开展了多次专项整治，常态化整治“五乱”问题，但是农村畜禽粪便露天堆放、生活污水垃圾乱排乱放、河道、沟边、路边、田边乱搭乱建等“五乱”问题依然较多。在调研中发现，今年8月开展的“秦岭生态环境保护大排查大整治大攻坚”行动再次排查出了25个问题（均已整改到位），相比2018年排查的95个问题，从数量上看减少了74%，但有些问题反复出现、治而未绝；从类型上分析，与群众生产生活密切关联的领域生态问题较多，比如乱排乱放问题13个，占52%，乱搭乱建问题12个，占48%。二是落实保护监管方式落后。镇安县“人盯人+”秦岭生态保护创新机制取得了显著成效，但在镇村一级仍然存在，片长、护林员的作用发挥不到位，基层监管能力不足等突出问题，“河长制”“林长制”“田长制”落实环节存在“最后一米”断头路的问题，基层监管保护方式简单落后，因资金投入问题，数字秦岭建设推进缓慢，科学化、信息化管理手段应用欠账大。比如，镇安县明确了村级秦岭生态网格员330名，但都是兼职人员，没有报酬，工作积极性不高，加之个别网格员不能熟练使用智能软件，不能规范的完成日常巡查、上报和督办任务，监管保护能力需要全面提升。三是行业监管合力不强。秦岭生态保护是一盘棋、总体战，但在调研中发现，行业部门之间依然存在职责不清、监管存在盲区的问题。2020年1月1日新《土地管理法》实施以后，对自然资源和农业农村部门的职责进行了调整，但因对新《土地管理法》第七十八条款有不同的理解，从国家部委、到基层都存在职责边界不清的突出问题，至今实际执法工作中宅基地违法问题执法主体不明确，日常执法监管出现真空，因农村建房而出现的秦岭生态保护问题遗留问题很多。在推进综合整治过程中，资源、林地、环境等部门一直存在各管一段的问题，联合执法不到位，未能形成有效合力，影响着秦岭生态保护的整体效能。

（二）在问责问效方面，存在不严不实的问题

一是案件查办不到位。遏制秦岭生态保护案件易发多发，必须坚持共同发力、综合施策，在调研中发现，有的镇（街）、部门开展生态环境保护责任感不强，执法监管存在宽轻软的问题，领域监督执纪问责的责任感、使命感不强，将秦岭生态环境保护领域的监督等同于一般性监督工作，监督的重点和重心有待进一步聚焦，查办案件力度需要加强。2022年全县15个镇办仅有6个镇办查处了生态环境保护领域案件。二是压力传导递减。有的镇办部门要秦岭生态环境中站位不高，工作上热下凉，责任压力逐级递减，只注重短期发展，将发展与保护割裂开来，日常工作中明显表现出重发展、轻保护。比如，县自然资源局履行行业监管责任不到位，西口回族镇政府履行属地监管不力，未及时发现西口酿酒厂厂房建设违规侵占基本农田问题，被省审计组反馈后，才整改到位；三是追责问责不严肃。近年来，查处的环境保护领域一般性违规违纪案件多，查处严重渎职案件、给予重处分案件相对较少，案件查处警示震慑作用不够明显。日常工作中，对破坏生态环境保护的当事人处理得多，但对相关责任人追责问责还不够到位。比如，2022年“3.2”森林火灾案件，起初对2名村组干部给予了党纪处分，4月21日被市纪委督导组发现后，才对政府镇长方某某、镇农综站长郭某某给予了提醒谈话处理，对负有直接领导责任的分管领导、包村领导邓某某给予了诫勉谈话处理。

（三）在工作保障方面，存在措施不够有力的问题

一是经费投入不足。调研组发现，镇安县生态治理修复和环境保护基础设施还存在诸多短板，主要表现在矿山的恢复治理、硫铁矿的治理、尾矿库的综合治理等方面，这些治理需要大量资金，而县本级财力投入有限，多元化的资金投入机制还不够完善，治理能力和水平在短期内很难得到很大提高。二是基层监管人员不足。镇（街）级秦岭生态环境保护工作无编制、无人员的问题还比较突出，有的只是加挂了秦岭生态环境保护办公室牌子，没有专职办公场所和专职人员，日常的监管难以落实到位；再如，全县15个镇（办）只有10个自然资源所，平均每个资源所只有3人，人员配备与所在地的土地面积、人口、经济发展状况比例严重失调。三是统筹发展能力不强。领会绿色发展理念不深入，县域产业布局还未做到与生态环境保护一同谋划、一起部署、一体推进，生态优势未能转化为发展优势。

四、对策与建议

（一）突出规划引领，源头管控保护秦岭。强化规划管控，深入贯彻落实省秦岭生态环境保护《条例》《总体规划》，结合镇安实际，探索建立符合中央和省市要求，具有镇安特色的秦岭生态环境保护规划体系，为秦岭保护提供了法律制度保障。严格执行《陕西省秦岭生态环境保护重点保护区、一般保护区产业准入清单（试行）》，切实规范矿产资源开发、交通设施、旅游开发和城镇乡村等建设活动，始终把秦岭保护贯彻于县域经济社会发展的全过程、全领域、全方面。

（二）强化组织领导，聚集强力保护秦岭。要进一步增强各级党委政府抓秦岭保护的政治责任感和价值认同感，严格落实“党政同责、一岗双责”要求，全面夯实属地管理责任和行业监管责任，将压力持续传导到部门、到基层。进一步加强对全市秦岭生态环境保护工作的领导，在县委书记任第一主任、县长任主任的市秦岭生态环境保护委员会的领导下，成立了以县长为组长，常务副县长为执行组长的秦岭生态环境保护工作推进专班，常年聚力抓秦岭生态保护。要将责任的根扎实到基层，要发挥发改部门的牵头职能，进一步明晰环保、资源、水利、农业农村、林业等相关部门的职责，形成行业监管合力。要严格落实镇村属地管理责任，用好“人盯人+”秦岭生态保护创新机制，建立纵向到底、横向到边、全民参与的监管体系，举全社会之力推动高水平、高质量保护。

（三）推进综合治理，全面系统保护秦岭。坚持以铁的决心、铁的意志、铁的纪律，集中优势兵力，坚决打好蓝天、碧水、净土三大保卫战。严格落实《陕西省秦岭生态环境保护条例》等法律法规要求，加强网格化管理，从源头遏制破坏秦岭生态环境问题发生。依法对破坏、污染秦岭生态环境的行为，开展公益诉讼等活动，完善公众监督和有奖举报机制。严格执行项目准入清单制度，坚决落实限批、禁批措施，促进生态修复，切实改善全县生态环境质量。严格落实“查事先查人、查人深查事”“快查快处绿色通道”等机制，深挖细查，对涉及秦岭生态环境保护工作敷衍塞责、不作为、慢作为、乱作为、屡改屡犯的，一旦发现，依规依纪依法严肃处置。严格执行《镇安县领导干部自然资源资产离任审计实施办法》，做到领导干部自然资源资产离任审计应审尽审。

（四）坚持问题导向，突破难点保护秦岭。聚焦各级反馈问题、薄弱环节和短板弱项，建立整改台账，实行销号管理，完善长效监管机制，力戒形式主义。坚持边查边改、立行立改、真改实改，对已经整改销号的持续巩固成效，防止反弹，杜绝“一销了之”；对尚未销号的，落实措施、标本兼治、靶向治疗、彻底整改；对群众反映强烈的，全面排查，举一反三，确保矛盾不积压、问题不积累。深刻汲取秦岭北麓违规建别墅问题教训，常态化组织开展“回头看”，以实际行动保护好大秦岭青山绿水。

（五）促进三生融合，创新举措保护秦岭。要充分发挥秦岭地区重要的生态优势，以乡村振兴“二十字方针”为指引，坚持打生态牌，走生态路，吃生态饭，不断提升区域生态系统质量和稳定性，厚植绿水青山，持续增强优质生态产品供给能力和保障能力，实现秦岭区域公众共享生态红利。要在确保优质生态产品满足群众生产生活需要和生活水平不断提高的基础上，稳步推动秦岭优质生态产品走向全省全国。全面推动区域优质生态产品机制实现，科学推动秦岭区域生态优势转化为经济优势，用绿色高质量发展反哺秦岭绿水青山。对于镇安而言，就是要围绕打造中国康养产业大县、中国康养旅游强县、中国康养宜居福县，加快创建国家全域旅游示范区。建立健全生态产品价值实现机制，全力推进试点工作，努力拓展生态产品价值实现通道，走产业生态化、生态产业化协同的绿色发展之路。树牢“两山”理念，严格执行产业准入清单，严控“两高”项目，积极探索生态农业、乡村休闲、循环制造、绿色金融等模式，大力培育康体养生、休闲旅游、清洁能源、林业碳汇等绿色产业。聚焦建设生态康养型、农旅融合型、宜居宜业型、民族风情型、文化传承型、传统原乡型等类型的秦岭山水乡村，开展绿色项目认定评价，加快推进绿水青山“好颜值”转化为金山银山“好价值”。

（六）注重宣传引导，激活社会力量保护秦岭。秦岭是我国的重要生态安全屏障。具有调节气候、保持水土、涵养水源、维护生物多样性等诸多生态意义。要遵循自然生态原理，实施山水林田湖草生态系统治理修复，着力促进秦岭生态系统良性有序循环。秦岭是我国的中央水塔。是国家南水北调中线工程重要水源涵养区。要全面加强秦岭森林、河湖生态系统保护，深入实施天然林保护、退耕还林还草等工程，持续提升秦岭水源涵养能力。秦岭是“两山”理念重要实践区。要以生态保护为前提，优化调整区域经济生产力布局，守住秦岭生态功能区保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线。秦岭是中华文明的重要象征。要重点依托秦岭文化资源富集的独特优势，深入挖掘时代价值和人文精神，加大文化遗存保护力度，弘扬中华优秀传统文化、红色文化、生态文化，守护中华民族祖脉。对于镇安而言，要深入学习宣传A生态文明思想，坚持把保护好秦岭生态环境作为树牢“四个意识”、增强“四个自信”、践行“两个维护”的具体表现，坚决纠正侥幸心理和过关思想，切实把思想行动统一到中央精神上来。要建立多渠道、多层次的宣传引导机制，真正将秦岭生态保护转化为广大干部群众的自觉行动，自觉参与秦岭生态环境保护，真正还秦岭以宁静、和谐、美丽。

（七）建立健全机制，常态长效保护秦岭。牢记习近平总书记“人不负青山、青山定不负人”的殷殷嘱托。积极拓展社会监督渠道，落实《陕西省生态环境违法行为举报奖励实施办法》，开展有奖举报活动，持续深化“五乱”整治。实行领导包抓、逐级负责、分级办理工作机制。建立健全考核机制，将“人盯人”+秦岭生态保护机制运行情况纳入年度目标责任考核。建立每季度召开一次专题会，每月一次推进会的联席会议制度，不断完善联合执法、移交移送、信息报告和信息公开制度。建立网格员人员调整、日常巡查、激励奖惩等制度，加大业务能力培训，实现专职专岗、一职多能。健全林地保护制度，严格管控林地征用行为，完善河长制、田长制长效管理机制，强化管理与保护。扎实推进矿山“五化”建设，延伸产业链条，不断厚植经济绿色高质量发展的新优势新动能。

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