新形势下实现我市警力无增长改善方法初探

二十世纪七十年代，正是以警察现代化为标志的第三次警务革命后四十年，当时的欧美国家警察数量与人口总量的比值很高，但犯罪量仍然有增无减并导致公众不满，在这种背景之下，第四次警务革命孕育而生。这次革命打破了“人多物好”就是现代化的思维桎梏，“无增长改善论”正是在此期间应运而生的。    年，英国警务改革的旗手约翰·安德逊正式提出了“警力无增长改善论”，主要内容是警察机关在不增加人员编制和装备器材的前提下改善与提高警力，主要包含优化系统功能、以质量胜数量、增加实战警力、借助社会资源等 个方面。约翰·安德逊曾忠告中国警界：〝朋友，中国搞警察现代化，千万不要追求高度现代化的巡逻车，千万不要追求高警民比值的美国式〞。现结合我市公安机关实际，浅谈新形势下，在不增加绝对警力数量的前提下，如何提高公安机关战斗力，实现警力无增长改善。

一、我局现有警力的基本情况

截至  年 月  日，全局共有警力  人，其中，基层一线警力  人，占市区总警力的  %，市区派出所警力    人，占分局总警力的  %。目前，我局上述警力配备比例符合“三基”工程建设规定的  %和  %的要求。

（一）性别结构情况

我局  名民警中，男性  人，占民警总数的  %，女性 人，占民警总数的  %。男女民警之比约为 ： 。

（二）文化层次结构。我局 名民警中，研究生学历 人，占总人数的 %；本科学历 人，占  %；大专学历 人，占  %；中专或高中学历  人，占 %；初中及以下 人，占 %。综上，大专以上学历的共有 人，占全局民警总数的 %，但民警第一学历为本科以上的为 人，仅占总数的 %。由此可见，我局民警队伍的整体文化结构，尚待提高。

（三）警力分布情况

我局现有 名警力中，综合管理机构警力   人，占全局民警的  %；执法勤务机构警力    人，占总警力的  %（其中，交警队   人，占总警力的  %；刑警队   人，占总警力的  %；特巡警队   人，占总警力的  %；看守所   人，占总警力的 %；其他   人，占总警力的  %）；派出所警力    人，占总警力的  %。如下图所示：

（四）职级分布情况

在我局 名民警中，现有科级以上民警    人，占全局民警总数的  .  %，其中，正县级以上干部 人，占 .  %；副县职干部  人，占 .  %；副调研员  人，占 .  %；正科职干部   人，占 .  %；主任科员   人，占  .  %；副科职干部   人，占 .  %；副主任科员   人，占  .  %；科员以下民警    人，占  .  %。民警的基数大，与市直机关副科级以上人员平均占总人数的比例相比，我局科级以上的人数比例小，民警职级待遇相对较低。如下图所示：

二、当前我局警力配置存在的主要不足及成因

通过调研我们认为，我局的现有警力状况和配置存在的问题，除了警力绝对数量不足以外，还有以下几个方面：

一是现有的机构设置仍需进一步改革完善。我局以市政府    年机构改革为契机，对我局机关机构设置及职能配置从宏观上进一步优化整合，机关警力大幅度下沉；    年 月，我局又将市区  个治安状况好、发案少、人口少、民警工作量较小的派出所，重组优化整合为  个。这些重大举措显著提高了我市各级公安机关的工作效率，在现有机制上基本实现了警力的优化配置。但由于工作实际需要及历次机构改革遗留问题的积累等诸多原因，我局现有的机构设置仍存在几点不足： 、实际屯警场所依然过多。民警的主要任务是执法、防控和服务，这些都需要在社会面和群众中进行。而普遍的情形是，由于现行的三级管理体制，市局、分局、派出所甚至警务室都是屯警场所，大量民警滞留其中。在总量不变的情况下，工作在室内的民警越多，从事具体执法服务警察显然就越少。 、部分分局、支队的机关实有警力难以下降。以分局为例，经过几年的改革，机关编制内警力数大幅下降，而在总体警力增加不多的情况下，为确保现有机制正常运转，机关只能从基层所队大量借调民警，导致实际承担队伍管理任务的警力数逐年上升，警力在合理使用方面出现与改革初衷不相协调的现象。  、部分市局三级机构设置不够合理，民警忙闲不均，干多干少、干好干坏一个样，影响了民警的工作积极性。

二是民警的综合素质亟待提高。近年来，我局通过深入开展大练兵、“三基”工程建设、“大学习、大讨论”、“战巡合一、轮值轮训”等一系列措施，广大民警的综合素质得到了大幅度提升，但就我市公安队伍业务技能总体水平而言，仍需进一步提高。首先，受到人力、财力、物力及日益繁重的公安工作等因素影响，大部分民警得到教育培训的机会非常有限；其二，由于警力少、工作任务重，工学矛盾突出，民警受训时间较短，且主要以理论教育和课堂讲授为主，与公安工作休戚相关的实战技能（如查缉战术、枪械使用、擒拿格斗等）和身体素质方面的训练时间难以保障；其三，培训周期过长，很多民警因为长时间得不到再教育、再培训，已掌握的公安业务技能日趋老化，难以适应新形势新任务的需要；其四，培训的针对性不够强，吃“大锅饭”现象仍然存在，没有考虑到各警种、各岗位的不同，培训实际效果还不够好。

三是民警待遇偏低影响了整体战斗力的发挥。首先是职级待遇偏低。如前图 所示，我局科级以上职数共计    名（其中领导职数    名，非领导职数    名），约占我局实有民警数的  %，远低于我市市直机关的平均水平（  %），更远低于我市政法部门的平均水平（  %）。因受职数限制，我局民警与市直机关其他同类人员相比，工作量偏大，职级明显偏低，警衔上不去，影响了广大民警献身公安事业的热情。其次是生活待遇相对偏低。我市民警的工资基本与其他行政单位的公务员基本持平，而公安机关性质特殊、工作强度大、危险系数高、加班加点频繁，派出所民警的工作时间是普通公务员的 倍，付出的额外劳动没有得到合理报酬，其职业的危险性，责任追究的可能性，也没有在工资或其他福利待遇方面得以体现。再次是民警的士气不高。现社会各界对公安机关要求较高，公安机关从严治警的力度不断加大，与其他部门的公务员相比，公安机关禁令多、职业安全感、不强。在“对群众打不还手、骂不还口”的极左教条影响下，在“….有求必应….”等缺乏法律依据的承诺面前. 我们在对外实行“人性化”管理和服务过程中，对内却失去了“警心”，这是对现有警力最无形的浪费。 因此，尽管我局不断有意识地开展各种思想政治教育活动，启发民警的觉悟，调动其积极性，但民警也有正常人的自然属性，以上实际情况的存在，确实影响了民警发挥工作的自我内在动力。

现在，许多基层民警都对自己的职业缺乏了信心，究其原因是“警察的权益不能自我维护、警察权益被随意剥夺，警察的社会地位在日益下降”。警察对自已的职业失去了认可度、归属感是一个极其危险的信号。而我们的维权部门又因缺乏法律支撑而不能有效维护警察的正当权益和法律的尊严，在“对群众打不还手、骂不还口”的极左教条影响下，在“….有求必应….”等缺乏法律依据的承诺面前.我们在对外实行“人性化”管理和服务过程中，对内却失去了“警心”，这是对现有警力最无形的浪费。

三、实现警力无增长改善的建议和设想

公安机关本身是一个大的系统，由诸多子系统及要素组合而成。“无增长改善论”就是在没有外力作用的前提下，整合、调整内部各系统及要素之间存在的内外、上下、左右关系，将各种力量融合成为新的力量，产生 ＋ > 的效果，从而实现公安系统整体功能的放大化。根据我局在警力配置、警力素质、警力保障等方面存在的不足，在公安编制、警力数量不再大幅度增加情况下，为解放警力、合理调配警力，使我局有限警力的效能得到充分发挥，实现警力无增长改善，现结合实际提出以下工作建议：

(一)科学重组、优化配置，实现警力资源效能最大化。

从目前来看，无论是“拆东墙补西墙”式的警力分流，还是市局“裁员”、分局“瘦身”等方式强制下沉警力，对缓解基层一线警力不足的现状而言，都是比较有效的治标之法，但究其根源，仅是对警力的一种有代价的空间转移，并不完全符合无增长改善警力的基本原理。借鉴其他省、市公安机关的做法，结合我市实际，在不大幅增长警力的前提下，可试通过进一步重组机构，优化配置来改善和提高警力。

一是进一步深化警务机制改革。警力下沉不是最终目的，通过科学配置实现警力价值的最大化才是根本方向。因此，面对日益艰巨繁重的警务活动，在短期内无法大量增加警力的前提下，进一步深化机构改革和管理创新不应回避，也无法回避。从全国来看，当前的改革有两种基本模式：一种是以河南省为代表的“大派出所”模式，一种是以黑龙江省大庆、牡丹江市为代表的“小分局”模式。尽管方式不同，但其核心理念都是变三级管理为两级管理，通过减少层次，缩短警务指挥和警令传递链条，使许多指挥员变为战斗员，实现骨干回归和均匀分布，扩充实战警力。就我市而言，应当借鉴上述省市做法，结合我市实际，因地制宜，因时制宜进行机构改革和创新：进一步规范分级处警制度和各警种职能，明确各警种职责，建立健全高效灵敏、指挥畅通、一呼百应的整体联动机制；进一步精简内设机构，突出二级公安机关的战斗实体需求，彻底改变分工过细、警种过多的现状，合并职能重叠部门，将合并后的富余警力充实到基层一线，增强实战能力；进一步规范民警选调程序和借调程序，建章立制，加强监督，防止民警充实基层后再次出现机关化倾向，将派出所、警务室的“坐堂接诊”改变为“外出巡诊”，提高街头见警度。走出一条切实提高警务效能、极具xx特色的警务机制改革之路。

二是建立健全警力科学配置动态机制。美国警学专家沃克曾指出：“警力不是多少人，而是这些人在干什么”。如何将有限警力优化配置，做到“人尽其才”， 形成 ＋ > 的效果，是公安工作较普遍的难题。受到多种因素的影响，市局无法统一规定具体的派出所、刑警队、交警队等应该配备多少人，警力要真正做到科学、合理配置，就应当实行分级制管理，现有警力实际上就是一块蛋糕，市局只能切到二级机构，二级机构再根据工作实际，对分到的蛋糕再细切到三级机构。因此，在分级管理中，市局层面主要是整体把握警力的宏观分配和交流调控，根据各单位提出的警力需求情况和交流计划，统筹考虑，综合实施；各分局、支队、机关处室，是警力科学配置的主体，对辖区和部门的情况最为了解，对警力如何调剂部署和对民警的专业类型、知识结构、年龄层次、个性特长如何合理配置，最有发言权，市局二级机构在警力配置上，要切实发挥主观能动性，结合工作实际，对照警情、工作任务和工作量等因素，灵活调控现有的警力资源，建立起动态管理机制。

三是切实配强一线战斗实体。管理学有一个“帐篷原理”，即帐篷能支多高，取决于最高柱子的高度。同理，一个警队的工作质量和战斗力并不取决于民警的平均水平，而是取决于能力最高者的水平。从市局层面出发，以配精配强配齐基层所队领导班子为重点，选拔工作积极性高、队伍管理能力出众的干部出任所队长，将基层所队打造为强有力的战斗堡垒；从基层所队层面出发，借鉴“二人一组、三组一队”的警务模式，选拔综合素质高、业务能力强 的民警担任小组、小队负责人，在基层所队内又形成若干小的战斗实体。在警力总量恒定的情况下，通过对警力布局的调整，做大做强“帐篷的支柱”，按照层级，形成一个个有较强战斗力和带动力的独立战斗实体，以点带面，大幅提高一线实战警力质量和整体作战水平，实现警力无增长改善。

（二）加强培训，发掘潜力，加大警力资源开发力度

通过有效的组织管理和教育培训，提高警察素质，是“无增长改善”所渗透的要义之一。过去，公安机关曾有过“三个三分之一”的说法，就是三分之一带头干、三分之一跟着转、三分之一靠边站。这个说法虽然有些绝对，却比较形象地反映了警察素质不高的问题。只有三分之一的警力作龙头，其它跟着跑龙套，必然会感到警力不足。这就需要加强素质培训，提高警察独立完成目标的能力，以此提高警力。而不断提高民警素质的重要举措，也是公安机关为民警提供的人力资源增值服务，其主要手段是教育培训。

一是调整教育培训方向。教育培训的目的是通过增强民警素质提高业务水平，因此，要树立从工作需要出发、为业务工作服务的指导思想，把业务技能培训作为教育培训工作的重中之重，把思想教育作为保障民警积极认真、公平公正履行职责的一项保障措施。因此，政治部和警察培训学校应调整教育培训的工作重心，不断改进教学方法和办班形式，切实提高教育培训的针对性、实用性，着力提高民警的法制意识、办案水平及掌握运用科学技术的能力。

二是强化民警的警务实战训练。结合实战的需要，在大力开展岗位培训、岗位练兵的同时，强化实战技能训练，积极开展处置突发事件、群体性事件和暴力恐怖事件的战术研究和模拟，以提高民警的实战技能和身体素质。各警种、各单位和一些基层所队更要见缝插针，突出抓好民警的实战训练。

三是努力提高民警的综合文化素质。要进一步贯彻落实《xx市公安文化建设实施意见》，通过大力开展xx公安论坛、警乐队、文化艺术展示、体育比赛等各种警营文化建设，培养、提高民警对学习的兴趣和能力，完善“大学习、大讨论”活动，在全局营造浓厚的学习氛围，努力打造一支创新型、学习型的公安队伍。同时，在文化建设软实力上，要不断推动向纵深深层次发展，要加大文化的内涵性，要广泛普及、深入人心，要深化“忠诚、公正、尚学、奉献”的xx公安精神，进一步凝聚警心。

四是建立完善民警挂职锻炼长效机制。挂职锻炼也是一种学习，也是资源开发的一种形式，形式虽然简单，但收取的成效非常明显，    年，我局开展到先发地区挂职锻炼制度，挂职锻炼同志通过与先发地区公安机关广大民警朝夕相处，共同战斗，相互学习，增加了信任，增进了友谊，对公安工作产生了良性互动。此外，我局自    年以来，就建立了基层民警到信访部门锻炼制度，不仅增强了机关与基层的交流，也促进了基层民警对信访工作理解。因此，要进一步完善现有民警挂职锻炼长效机制，要采取上挂、下挂、外挂等多种形式，不断开阔干部视野，提高干部队伍素质，推动我局公安工作的创新和发展。

（三）提高待遇，增强荣誉，建立健全警力资源维护机制

人的需求决定人的行为，通过施以必要的物质动力和精神激励，充分调动每名民警的工作积极性、主动性和创造性，做到人尽其才，各尽所能，一样可以提高工作效率，达到改善警力的效果。从资源的角度去看待警力，建立健全警力资源维护机制，势在必行。

一是逐步解决我局民警待遇偏低的问题。    年以来，我局共完成了   个非领导职务的选配工作，充分体现了局党委着力提高民警政治待遇的决心。下一步，我们应积极谋划，建立非领导职务选配长效机制，符合一定条件的民警，到了一定年龄，就能选配到非领导职务，保证绝大部分工作扎实、认真敬业的民警，到退休后都能享受正科级待遇，从根本上扭转我局民警待遇偏低的现状。要抓紧落实公安机关执法勤务机构警员职务套改工作，建立与公安民警职务序列相适应的工资待遇和衔级制度。积极争取市委市政府的同意，在执法勤务机构警员晋升上，取消职数限制，设置正常晋升条件和优先晋升条件，使达到一定工作年限的警员可以正常晋升，工作表现比出色的警员可以提前晋升，切实提高基层民警的政治待遇。同时，我们还将充分发挥表彰奖励制度、绩效考评机制的激励作用，表彰奖励与经济补贴结合，绩效考评与经济待遇挂钩，切实落实各项从优待警措施，逐步缓解我局民警待遇偏低的负面压力。

二是落实各项从优待警政策。公安工作因特殊的工作性质，任务繁重，危险程度高，但民警的经济、政治待遇与其他公务员相比没有优势，因此，在从优待警政策上更应真落实、落实事，切实让民警得到实惠和良好待遇。一要建立强制休假制度，保障全体民警休足法定的年休假假期，在休假问题上不搞特殊化，领导干部也要带头休假，做好表率，确保民警每年至少得到一次较好的休养。二要建立民警医疗互助基金制度，目前，我局已建立民警医疗互助基金，在实际运用上要进一步完善工作细节，加大并拓宽基金来源渠道，在支付上要有快速反应和专款专用监督机制，切实把基金用于最需要的民警身上，防止民警因病致贫。三要建立民警人身意外伤亡保险制度，此项工作我局已实施，自    年起，我局为每名民警购买了人身意外，为民警购买人均最高保额   万元以上的意外伤亡保险。四要建立民警家庭扶助制度，工会等组织要充分发挥职能作用，及时帮助民警解决子上学、就业、住房等实际问题，切实解决民警的后顾之忧。

三是加强警察的荣誉建设，培植新的警力增长点。从提高警察的政治地位入手，以维护警察的正当权益为切入点，为警察的正常履行职责创造良好环境，努力维护警察的荣誉感，培养警察对自己职业的认可度和归属感，让现有的警力现不再流失，让未来的警力源源不断，从长远出发培植新的内在的警力增长点。首先是建立和完善民警的维权制度。长期以来，我们一直要求民警“一切为了群众满意”，这从公安机关的职责定位上是必要的。但是，基于这种理念所做出的过高、过多的承诺，使群众对民警的要求几乎到了“万能”的程度，不管什么原因，只要感到不满意，就投诉公安机关、基层民警受了委屈无处说，合法权益受到严重侵害，严重影响队伍思想稳定和工作效能的发挥，必须下大力气解除民警执法的后顾之忧，建立健全民警维权机制，让民警能挺直腰杆执法，针对袭警、恶意投诉、阻碍公务频发的状况，切实维护民警正当执法权益，使民警受侵害的案件能得到快速、有效的处理和解决。其次是进一步加强建立舆情引导，主动与新闻媒体进行沟通，大力正面宣传公安工作的成果和反映公安民警的酸甜苦辣，营造良好的主流氛围，为民警创造更多更好的心理健康条件，增强警察的职业荣誉感。

最后是完善激励机制、深挖内部潜力。坚持以激励性的考核办法来促进各项工作的开展，这样，既能激发民警的创造力，又能使民警的工作主动以考核办法为中心开展工作。

二是建立健全能上能下、能进能出、充满活力的干部人事管理制度。今年以来，我局共有 名正科职领导干部被免职，  名民警受警告处分、 名民警受行政记过处分， 名基层领导干部被诫免谈话，这在广大民警队伍中引起了较大反响。因此，我局应进一步强化民警队伍管理，对政治素质好、业务能力强、作风正派、群众公认的干部，要优先选拔到领导岗位；对事业心和责任感不强、不胜任或不称职的干部，要及时进行调整；对不适合公安工作的民警，要坚决予以辞退。从而进一步整肃民警队伍，提高战斗力。

（四）加强流动，盘活队伍，不断完善警力资源利用机制

一是要进一步完善干部选拔任用制度。“能者上、平者让、庸者下”对政治素质好、业务能力强、作风正派、群众公认的干部，要优先选拔到领导岗位；对事业心和责任感不强、不胜任和不称职的干部，要及时进行调整；对不适合公安工作的人员，要坚决予以辞退。要按照“成熟一个发展一个”的干部培养模式和“需要一个任命一个”的干部任用模式，深化我们的干部选拔任用机制，同时，要加强干部培养和考察，根据工作需要随时补充选拔干部，让民警感到时时都有晋升机会，从而天天保持奋发向上的工作热情，避免因大批量选拔干部而造成广大民警的思想出现大波动。

、改革人事制度。调动民警的积极性，建立以绩效考评为主要内容的激励机制，用一定的标准去评估民警个体的绩效，并将评估结果作为民警提升、晋级、加薪、奖励换岗的依据，开展岗位竞争，可以促使每一个民警产生压力和动力，由此推动公安机关内部警力的合理、有序流动，形成合理的结构组合，进一步激发民警的积极性和创造性，使警力资源处于最佳状态。

二是要完善警力资源交流制度。“流水不腐、户枢不蠹”，    年、    年，我局相继开展了交流轮岗工作，共有近    名民警打破地域限制，交流到新的工作岗位，通过交流轮岗，激发了广大民警的创业热情，拓宽了交流干部的工作思路，丰富了广大民警的人生阅历，推进了公安工作的均衡发展。今后，要进一步加大警力资源交流力度，机关与基层、先进单位与后进单位、部门和警种之间的民警，均要开展交流轮岗。对不胜任现任岗位工作的民警要及时调整，对有能力胜任更重要工作的民警要及时调整，对相互间产生严重内耗的民警要主动调整。通过合理调配警力，用其所长，避其所短，优化警力资源配置，形成优势互补，使团队效能最大化。

四是初步建立警力双选模式。从盘活警力资源的角度出发，以尊重民警主体地位为前提，出台相关办法，按照个人自荐、单位推荐、双向选择的方式，定期在市局二级机构范围内开展岗位双选工作，实现民警素质与工作岗位相匹配、机构警力与履行职能相匹配、警力投入与警务效能相匹配。最大限度盘活警力资源，满足岗位需求，激发基层一线活力。

一是在抓队伍管理上下功夫、做文章，增强机关团队综合素质和协作水平，切实加强对机关民警的培养和培训，不断发挥机关民警一岗多能、一岗多责的作用。

三是要积极为基层减负减压。按照今年  月初孟建柱部长在xx召开的全国厅局长座谈会讲话精神，我局各级机关单位要注重解放基层警力，加强对基层科学指导和引导，坚决砍掉不必要的台帐和评比达标活动，对由机关承担的职责任务，决不能转嫁到基层，确保基层警力在公安工作中发挥最大功效。

（五）人才兴警、人才强警，向人才要战斗力，要警力，

胡锦涛讲话，进一步加强专业人才的引进和培养。建立合理的选人机制，在录用人民警察、招用协警或聘用人员时要着力做好高层次科技人才职位设置工作，重点加强对计算机、网络技术、信息管理、通信等信息化人才的引进；同时，也要大力培养自己的专业人才。通过建立科学的用人机制和完备的育人机制、舒心的留人机制，确保在公安队伍中始终有一支优秀的专业人才队伍。通过选、用、育、留、聘多个环节，建立专业人才队伍发展的长效机制，优化警力资源，提高警力效能。 

（六）警力有限、民力无穷，积极借助社会力量弥补警力缺口。

这是第四次世界警务革命的特质，与我国公安机关提出的警力有限、民力无穷以及社会治安综合治理等思想相吻合。充分相信群众、密切联系群众、紧紧依靠群众，是公安工作的优势和传统，群众中蕴藏着巨大能量和资源，借助群众的力量，利用好社会资源，警力问题将会得到极大缓解。目前，我们正在进行的“三基”工程建设，坚持一手抓硬件、一手抓软件，对改善和提高警力起到了至关重要的作用。在此基础上，运用“无增长改善论”，改革警务体制和运行方式，建立“三基”工程建设的长效机制，必将有助于实现公安工作的健康、协调、可持续发展。

一是积极发掘辅警的力量。经测算，一名聘用辅助人员的使用成本是一名警察的三分之一。我局应继续借鉴广州、上海等地公安机关有关经验，按照“政府出资，公安使用”的模式，合理解决警力短期内难以弥补的缺口，在一些综合管理、道路交通、后勤保障等事务性、辅助性岗位上使用聘用人员，合理把有限的警力解放出来。各分局、派出所和交警大队，要充分依靠辖区政府（管委会、街道），争取经费支持，机动灵活地吸收社会力量，缓解警力不足的压力。

二是合理发挥综治、街道、居委会等部门的有效作用。各分局尤其是各派出所，要主动发挥我局在街道和乡镇挂职副主任、副乡镇长的作用，积极组织辖区各类治保力量开展联防治安巡逻、看楼护院工作，落实群防群治等综合治理措施，以弥补警力的不足。

三是采取灵活多样的组织形式，扩大社会能动效果。如适时开展警民联谊会、恳谈会、新闻发布会、咨询会等，加强警民间的沟通和联系，增进相互理解和信任，争取广大人民群众对公安工作的支持，逐步形成警民联防的良性互动力量，积极构建信息共享、协同作战、有机配合的警务模式，切实提高警务效能。

随着我市现代化滨湖大城市建设步伐的加快，我局维护社会治安稳定的工作任务日益繁重，在编制有限的情况下，我们应适当调整工作思路，创新工作方法，盘活现有警力资源，有效提高战斗力，真正实现警力无增长改善，为我打造“平安xx”、建设现代化滨湖大城市，提供有效的警力保障。