基层反映：耕地地力保护补贴制度存在问题及对策建议

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耕地地力保护补贴已在全国推行近两年，基层反映文件规定和实际操作中补贴发放大多未与地力保护的具体措施挂钩,导致现行补贴政策在保护地力方面发挥的实际作用非常有限。

财政部、农业部在《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》（财农〔2015〕31号） 中指出：“享受补贴的农民要做到耕地不撂荒，地力不降低……要调动农民加强农业生态资源保护意识，主动保护地力，鼓励秸秆还田，不露天焚烧。”《财政部农业部关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》（财农〔2016〕26号）规定：“将农业‘三项补贴’中直接发放给农民的补贴与耕地地力保护挂钩，明确撂荒地、改变用途等耕地不纳入补贴范围，鼓励农民秸秆还田，不露天焚烧，主动保护耕地地力，加强农业生态资源保护意识，实现藏粮于地……鼓励各地创新方式方法，以绿色生态为导向，提高农作物秸秆综合利用水平，引导农民综合采取秸秆还田、深松整地、减少化肥农药用量、施用有机肥等措施，切实加强农业生态资源保护，自觉提升耕地地力。”从中央的规定可以看出，一方面，中央制定的方案实际上只是指明了利用补贴政策保护耕地地力所要达到的中介目标，却缺乏能够有效实现中介目标的具有可操作性的手段和方式，因而仅仅只是方向性的、原则性的；另一方面，从“鼓励各地创新方式方法”的提法看，可以说中央将制定具体操作方案的权力下放到了地方。从各省政策看，不管是省级层面的规定，还是地市级、区县级、乡镇一级的规定，在多数地方，几乎是完全“复制—粘贴”中央的规定，包含耕地地力保护补贴政策内容的文件的特点与中央相同，也同样未将补贴发放与地力保护的具体措施挂钩。具体表现在：有的地方完全没有与地力保护有关的内容；有的规定质量达不到耕种条件的耕地不得享受补贴则要求过低；有的保护地力的具体措施仅局限于秸秆处理方面；有的完全没有指明保护地力的具体措施，只是规定“享受补贴的农民要做到地力不降低”，这种要求太过笼统和模糊，这种名义上的补贴发放与地力要求挂钩在实践中难免演变为脱钩。

对策建议：要求各地将中央倡导的地力保护措施进一步具体化和深化，做到实现补贴发放和推广应用测土配方施肥和水肥一体化技术、种植绿肥、利用畜禽粪便施用农家肥、引导农民施用商品有机肥、通过青贮发展食草畜牧业、推广适合本地的秸秆还田技术等地力保护具体措施挂钩。同时，在制定具体措施时因地制宜，不要不切实际地将施用商品化有机肥或生物农药作为发放补贴的硬性条件和要求，可以选择一些耗费成本较低、农户比较容易做到、能够有效促进农民增产增收的生态环境要求来与补贴发放挂钩，例如禁止秸秆焚烧、秸秆综合化利用（包括还田）、残膜回收等。