论新冠肺炎和资源环境管理的关系

论新冠肺炎和资源环境管理的关系

1引言

新冠肺炎疫情在全球蔓延，令人类不得不重新检视自身与自然界的关系和风险边界。战“疫”过程启示我们，在自然资源治理体系整体性、重构性改革中，深刻认知人与自然界的边界，全方位提升防风险意识，防自然资源之“险”于未然，是自然资源治理能力提升的重大基础课题。涉及自然资源领域的风险需要加强认知，加强监测布控，山水林田湖草、野生动物和人类作为生命共同体，应努力最大限度的防范联动风险。

2新冠肺炎下的自然资源风险

2.1 自然资源领域风险日益复杂多元

自然资源，是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。风险是灾害、危险事件发生的可能性及其产生的后果。与自然资源密切关联的风险，不仅限于传统的自然灾害，这次新冠肺炎就是自然资源风险的另一种扩展。

对传统认知中的自然灾害防治，2018年10月的中央财经委员会会议作出系统部署，提出建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力。而相对于自然资源之“险”，自然灾害只是冰山一角。这次新冠肺炎向我们提出了严峻的挑战。在防治传统自然灾害的同时，必须立足生态文明建设的广阔视角，以忧患意识、问题导向，对涉及自然资源管理领域的风险与灾害，进行再检视、再研究。

对自然资源领域的风险，根据突发性、复杂性等程度，不妨从3个层面进行把握。

一是“常规”有形的、局地的突发性自然灾害，如干旱、洪涝、滑坡泥石流、风暴潮、森林草原火灾和有害生物大面积成灾。这些自然灾害有边界，监测预报、紧急避险、系统救援在“防抗救”体系中有基本成熟的举措，其影响的空间、时间范围有限，应对上属于战术级别。

二是有形但较为系统的、缓发性的自然灾害与风险，如植被退化、土地荒漠化及赤潮、绿潮等水域生态系统退化。这类风险是跨年度、趋势性的。野生动物保护与管理不善，传播病毒导致新冠肺炎，也是一类长期隐患。这类风险在监测上尚缺乏充足完备的数据，致灾因素还要进一步探究。应对上，需要构建监测监管体系，同时更大程度对“下游”人类活动的引发因素进行管制。这类风险成因与后果牵涉更广，防范应对上属于战役级别。

三是交织在自然环境因素中的趋势性、系统性、全域性生态风险。工业化迅猛发展，加速了对自然资源的攫取，打破了生态系统原有的循环和平衡，积累着难以逆转的、由量变到质变的风险。如：永久冻土、冰川大规模消融引发的生态连锁反应；华北地下水超采导致的水系流域干涸等等。这种危机不是迫在眉睫，但自然资源“用之不觉，失之难存”，风险在临界点之上时四海升平，突破临界可能天翻地覆。数十年来，全球气候变暖导致的“百年不遇”的台风、暴雨、高温等极端天气，在未来几十年看也许已是寻常，或许还有不可思议的“千年不遇”。预判、应对此类趋势性、整体性风险应是战略性的，或需要举国之力，在“五位一体”总体布局中协同治理、纾缓风险，确保在发展中不犯颠覆性错误。

山水林田湖草和动物、人类相生相息、休戚与共。以上3个层面的风险往往会引发、叠加成为系统性风险。此次新冠肺炎也表明，区域风险极易演化为经济社会全局性风险。因此，必须着眼大局，时刻保持如履薄冰的谨慎、见叶知秋的敏锐，既要警惕和防范自然资源领域某一方面的重大风险，也要密切关注全局性、系统性的风险。

2.2 通过自然资源调查监测摸清风险底数

防范上述各层级自然资源相关风险，气象、水利、农业、生态环境、应急管理等战线各有职守，但自然环境因素的急剧变动是本底，调查底数、摸清边界是一切行动的根基。

对这项打基础、利长远的系统工程，自然资源部门责无旁贷。一方面，只有识别、监测自然资源风险隐患，才能科学预测、预警、预防；另一方面，打牢调查监测的基础，才能做好资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，在维系生态系统健康和安全的前提下生产、生活。

野生动物资源普查事关疫源隐患。作为自然资源调查监测体系中的一个专项，这项普查每10年进行一次。当前，全国第二次陆生野生动物资源调查正在进行，内容不仅包括野生动物的分布、栖息，还包括驯养、利用及贸易状况。这项成果将为当前全社会关注的野生动物禁食名录、产业规模、隐患防控等提供翔实的数据掌控。其中，对“疫源野生动物”可进行更详细的专项调查，为野生动物保护、生物安全、生态安全的立法、执法提供确凿依据。

《自然资源调查监测体系构建总体方案》明确，要建成自然资源日常管理所需的“一张底版、一套数据和一个平台”。业内人士指出，将各类自然资源灾害及风险汇集到一个平台上，加大科技支撑，通过监测设备与物联网和通信技术的集成，构建预报、预警和应急的信息化、智能化平台，实现灾前、灾中、灾后全生命周期动态管理，将全面提升防风险的分析、预警、处置能力。

自然资源“一张底版、一套数据和一个平台”更重要的作用是分析评价调查监测数据，揭示自然资源相互关系和演替规律。不仅要明白风险是怎么发生的，还要明白风险为什么发生，摸清自然资源的稳态与动态、量变与质变、渐变与突变、极限与适应、原因与结果。只有这样才能对症下药、综合施策，才能对相关风险“图之于未萌，虑之于未有”。

2.3 从立法与治理上贯彻总体国家安全观来防控风险

早在2014年，习近平总书记就提出了总体国家安全观，要求增强忧患意识，居安思危，构建集“11种安全”于一体的国家安全体系，生态安全、资源安全位列其中。新冠肺炎新冠肺炎发生后，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调“把生物安全纳入国家安全体系”。

进入新时代，“坚持人与自然和谐共生”的基本方略逐步体现为国家管理制度，我国制定了数十项涉及生态文明建设的改革方案。在这一治理体系中，监测、识别各类自然资源相关风险只是基础，防范各层级的风险及系统联动，要在此基础上从顶层设计、重点任务、协同治理方面不断贯彻总体国家安全观。

比如，新冠肺炎阻击战后，相关立法要站在国家安全体系的高度谋划。2月24日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，仅是在系列修法之前，确立了全面禁止食用野生动物制度，定下了修法基调和导向，后续立法还应全面查漏补缺、补齐法治短板，将安全价值（如生态安全、生物安全、人民群众生命健康安全）真正置于更重要位置。

应基于坚持维护国家安全、自然资源安全、生态平衡及构建人类命运共同体等原则精神，加快制定自然资源、生态环境相关法律，为资源安全、生物安全、生态安全的维护筑起法治的制度屏障。

“找到并管好每一个风险环节，决不能留下任何死角和空白。”习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的这一要求，对风险防控的各项任务、协同治理提出了更高标准。

打好“防风险”战略主动战，还要在生产建设中科学、协同治理，不制造新的风险隐患。一是方向上按照大自然规律活动，根据区域资源禀赋与环境条件，明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间，优化国土空间开发保护格局。二是在治理体系、监管执法中加强部门间、部门与地方间的协同。如野生动物管理中严打盗猎、规范养殖、检疫防疫的每个环节都要严格扎牢，否则隐患就无法肃清。在治理中，不能各管一摊、相互掣肘，必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程治理。

此次新冠肺炎的教训启示并警醒我们，自然资源管理和相关部门必须全面落实习近平生态文明思想，坚持人与自然和谐共生，准确识变、科学应变、主动求变，持续推进系统性、整体性、协同性改革，提升治理体系和治理能力，确保各类自然生态系统安全稳定，不断筑牢国家安全和人民健康的根基。

3新冠肺炎下的环境保护风险

新冠肺炎出现初期，国家卫健委办公厅制订发布了《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎新冠肺炎期间医疗机构医疗废物管理工作的通知》，明确了新冠肺炎期间对产生的医疗废物从源头进行严格管控。生态环境部印发《新型冠状病毒感染的肺炎新冠肺炎医疗废物应急处置管理与技术指南（试行）》（以下简称《指南》），指导各地及时、有序、高效、无害化处置肺炎新冠肺炎医疗废物，规范肺炎新冠肺炎医疗废物应急处置的管理与技术要求。医疗废物的处理可能涉及到环境保护问题，这就使人联想到环境污染问题。

3.1　新冠肺炎背景下的环保压力

“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域”。“绿水青山就是金山银山”。《传染病防治法》将新冠肺炎规定为乙类传染病。《传染病防治法》第3条规定：本法规定的传染病认为甲类、乙类和丙类，其中乙类传染病就包括新型冠状病毒感染的肺炎、传染性非典型肺炎。

对于医疗废物，《医疗废物管理条例》第2条规定：“本条例所称医疗废物，是指医疗卫生机构在医疗、预防、保健以及其他相关活动中产生的具有直接或者间接感染性、毒性以及其他危害性的废物。”根据相关规定，医疗废物属于危险废物，该废物的处理实行许可证制度。因此，医疗废物的处理主体不仅包括各大医院，还包括根据许可处理医疗废物的企业。

在新冠肺炎爆发后，医疗废物量出现快速增长，一些地区医疗垃圾处置能力的短板显得非常突出。据我国生态环境部的数据显示，截至2020年3月28日，全国医疗废物处置能力为6094.1t/d，相比新冠肺炎前的4902.8t/d，增加了1191.3t/d。其中，湖北省医疗废物处置能力从新冠肺炎前的180.0t/d提高到了667.4t/d，武汉市医疗废物处置能力从新冠肺炎前的50.0t/d提高到了265.6t/d。此外，全国医疗废物处置设施分布不平衡，虽然全国医疗废物平均运行负荷率为50%左右，但个别地方医疗废物处置设施持续超负荷运行，最多时全国超负荷运行设施达到22个，还有28个接近满负荷运行，还有个别地市没有医疗废物处置设施，医疗废物依靠周边地市协同处置。与此同时，由于新冠肺炎波及全国，除了医院产生的医疗废物外，普通市民也会消耗大量的口罩及相关防护用品，这些激增的防疫废物将对垃圾分类、处理和生态环境保护（水、固废等）提出额外的需求。目前，包括废弃口罩、防护服在内的垃圾一般均采取焚烧或工业炉窑方式进行无害化处理，急剧增加的焚烧处置行为或将对空气质量造成一定的消极影响，尤其是新冠肺炎较重的武汉市及周边地区。

医疗废物必须经过严格的处理，方能进行排放。为应对新冠肺炎防控的需要，防护用品企业加班加点恢复和扩大生产。

此外，隔离后居家生活也会产生很大的环境治理压力。新冠肺炎期间，全国多个省市采取封闭隔离措施，大范围限制人员流动，不少新冠肺炎严重的城市甚至直接“封城”，对交通、旅游、娱乐、餐饮、零售等影响巨大，短期内将给全国经济带来负面影响，进而影响生态环境领域的财政资金投入和分配。此外，新冠肺炎还将消费模式转向居家消费、在线消费，消费变得更为分散和碎片化。这些变化将导致部分地区的社区和家庭消费排放激增，从而使生活污水排放、生活用电用能、生活垃圾等方面的排放出现快速增长，进而对相关产业的环境治理造成压力。以生活用电为例，2020年2月，我国城乡居民生活用电量为988亿kW.h，同比增长3.1%。其中，华北地区居民生活用电量增长12.3%、东北地区增长10.6%、西北地区增长9.5%，其中天津市、河北省、山西省、山东省、辽宁省、吉林省、黑龙江省等居民生活用电量增速均超过10%。

复工复产可能造成污染排放的反弹。鉴于当前新冠肺炎对我国经济产生的冲击以及全面建成小康目标的压力，在新冠肺炎中后期，部分区域生产投资和消费可能呈“报复性”增长，造成污染排放的大幅反弹，在生态环境保护压力叠加、负重前行的关键期给打赢污染防治攻坚战带来新的挑战。以钢铁行业为例，其下游衔接房地产、汽车、船舶等行业，多地已出台支持房地产企业尽早开工，符合条件的项目，列入优先保障项目清单等支持措施，鼓励汽车限购地区适当放宽限购政策，均将直接加剧房地产、汽车等行业对钢铁的需求，这将在一定程度上刺激行业扩大钢铁产能和产量的冲动。

短时间内对环保服务行业和环境监管工作造成一定影响。从资金链来看，受新冠肺炎影响，部分政府或企业停滞部分工程项目或者不能及时结算资金，从而导致大多数中小微型环保企业资金链紧张乃至断裂。如果新冠肺炎持续，人员工资、办公房租等硬性开支都对环保企业生存带来较大压力。新冠肺炎结束后，也会面临工程原材料短缺导致成本上涨的资金压力。因此，环保产业总体上将面临着更多融资困难和债务违约难题。此外，由于新冠肺炎导致经济下行，在此期间，生态环保工作将面对更多关于环境环保工作影响经济发展的负面舆论压力，可能对中央生态环保督察、强化监督帮扶等生态环保工作的开展带来不利影响。

3.2　新冠肺炎背景下的生态环境管理对策及建议

生态环境保护管理工作多、压力大，在新冠肺炎的影响下，形势更加严峻。为统筹做好新冠肺炎防控以及经济社会发展的生态环保工作，其中新冠肺炎防控关注的重点在于减少或消除新冠肺炎对经济、社会和生态环境的负面影响；新冠肺炎期间复工复产关注的重点为加大环保对复工复产的支持力度，确保经济高质量发展；新冠肺炎结束后关注的重点为建设重大新冠肺炎风险管控体系，确保经济社会健康发展，根据新冠肺炎防控的特点与关注重点，制定实施相应的生态环境管理措施。

3.2.1 加强涉疫危废相关行业的监督

在新冠肺炎防控初期应持续深化新冠肺炎发生区，特别是湖北省武汉市及其周边地区定点医院、社区的医疗废物、医疗污水、城镇污水收集处理处置以及医疗机构辐射安全监管等工作，确保100%全覆盖全国所有医疗机构及设施的环境监管和服务，100%全落实医疗废物、废水及时有效收集转运和处理处置目标。在新冠肺炎防控期间，生态环境部及时出台了《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎新冠肺炎医疗污水和城镇污水监管工作的通知》，对已经建成和正在建设的医院、临时收治场所等，主动对接当地卫健委、城镇排水及施工单位，确保医疗废物贮存场所建设规范、医疗污水符合《医疗机构水污染物排放标准》（GB18466-2005）。对没有医疗污水处理设施或污水处理能力未达到相关要求的医院，应在建设临时性污水处理罐（箱）的同时，谋划建设固定的污水处理设施，提升医疗污水处理能力，持续加强新冠肺炎重点区域城镇污水收集、处理、消毒等关键环节的监督管理，确保达标排放。

3.2.2　加强环保资金支持力度

应充分发挥环境财政资金保障和引导作用，各级财政资金优先保障安排涉疫医疗危险废物收集、储存、转运、处置及污水处理等生态环境设施类项目，加快加大项目补贴。加大对环保产业的税收优惠支持力度，对参与抗击新冠肺炎的污水处理项目建设和运营、医疗废物和危险废物收集处理处置、为抗击新冠肺炎生产和销售相关环保装备和产品以及从事其他涉疫相关项目的环保企业给予研发费用加计扣除、增值税和所得税减免等税收优惠政策；对于重点环保企业扩大产能给予税收优惠，增值税增量留底税额全额退还。加大绿色金融支持政策，对新冠肺炎期间环保企业股票质押到期、银行贷款到期，给予延期还款的非常时期政策。

3.2.3　加强重点行业复工复产监管

密切跟踪和及时掌握京津冀及周边、长三角、汾渭平原等污染防治攻坚战主战场的重点行业、重点污染源复工复产信息，加强复工及生产排污情况监测监管，确保不出现重污染源在新冠肺炎过后爆发式增长、严重影响环境质量的局面。做好重点区域突发环境事件风险评估与预警监测，加强排查涉医疗废物产生和处置单位、石化化工企业、能源企业、渉重金属企业、危险化学品、危险废物生产储存和处置单位、放射源使用单位、城镇污水处理厂、垃圾处理填埋场等，及时整改排查发现的问题和隐患，确保不出现“带病”复产，坚决防止新冠肺炎防控期间环境安全事故。

4结语

2020年是污染防治攻坚战和全面实现小康社会的决胜之年，也是“十三五”规划的收官之年，既定的各项目标和指标必须在2020年内完成。新冠肺炎不仅对生态环境保护工作带来直接的影响，而且对经济发展和社会生活也带来了诸多影响。鉴于新冠肺炎的爆发，医疗废物的处理也到了爆发期。为此，生态环境系统首先应全面剖析新冠肺炎防控产生的生态环境问题新形势，积极应对新冠肺炎对自身工作的影响，聚焦新冠肺炎防控产生的突出问题，按照精准治污、科学治污、依法治污的原则，研究制定必要的措施和手段，确保重点任务的完成，同时也为新冠肺炎之后恢复经济时的环保策略提供参考。此外，新冠肺炎之后，医院以及被许可的企业对医疗废物的处理也应进入更规范、更安全的常态化管理。新冠肺炎给我们的生活带来了考验和洗礼，但同时也会促使我们冷静、反思和优化我们的生活。