监狱警察可能面对的法律风险及规避措施

监狱警察可能面对的法律风险及规避措施

〔摘要〕在中国特色社会主义法治建设浪潮和世界经济文化交流频繁的大背景下，我国的信息化、法治化高速发展，监狱警察的职业危机感、执法风险意识空前强化。从当前实际工作来看，加强制度建设、强化监狱警察职业技能培训，明晰执法职责，加快监管硬件设施及前沿信息化建设步伐，完善监狱执法运行机制则成为规避法律风险的根本保障。监狱系统有必要通过完善制度，用法治的思维来规避监狱警察所面临的法律风险。

〔关键词〕监狱警察法律风险规避

监狱是国家刑罚执行机关，担负着惩罚改造罪犯、预防犯罪、维护社会稳定、保障人民群众生命财产安全的职能。近年来，随着我国国际地位的不断提升、世界经济文化交流频繁，加之国民素质的不断提高，监狱作为国家行政机关和专政力量，日益受到国内外的广泛关注。监狱面临着政治、法律、道德等各方面的风险。监狱警察，面临着特殊职业的挑战和考验，其职业要求及社会责任在社会期望中被放大，与之同时被放大的还有监狱警察的职业风险。因而，探索监狱警察所面临的法律风险，找出风险点，并行之有效办法去防范化解，维护监狱的安全稳定，是当前摆在监狱警察面前的一个紧迫任务。

一、当前监狱警察面临的主要法律风险

监狱警察作为一种职业，原本应与普通职业一样，是作为一个普通劳动者能够稳定从事并赖以生存的工作。但监狱警察所面临的是罪犯，从事的是监狱管理、执行刑罚、对罪犯教育改造的工作，这就决定了其职业与一般职业的区别。随着我国改革开放的不断深入，社会与科技得到长足的发展，我国的经济结构正发生着巨大变革。与此同时，罪犯犯罪形式和犯罪结构也正朝着多样化、多极化的方向发展，一些新型犯罪类型、犯罪手段开始显现。监狱押犯结构不断恶化，狱情形势日益严峻，监狱警察对罪犯教育管理的压力与日俱增，既要加强罪犯监管改造工作，又要时刻防范罪犯的自伤、自残、自杀、脱逃、行凶、哄监闹事、暴力袭警、恶意维权等违法违纪、甚至重新犯罪行为。复杂多极的国际国内形势与国家综合治理任务对监狱这一行政机关的执法工作提出了更高的标准和更严的要求，无论是理性的还是非理性的，其标准、期许、实效都前所未有。监狱为加强自身建设，不断提升执法水平，近年来采取了一些包括改扩建、信息化建设、定向招警、培养公职律师等一系列手段，监狱警察队伍不断壮大，素质不断提高，但与时代的要求还有差距。种种局面的存在，进一步加剧了监狱警察法律风险。从当前的局势来看，监狱警察的法律风险主要表现为：刑事责任风险、国家赔偿追偿风险、行政责任风险，三类风险中又以行政责任风险为最。

（一） 刑事责任风险

监狱警察作为国家公职人员，面临的刑事责任风险是指监狱警察触犯刑法受到法律制裁所必须面对的风险。其中既包括普通人的故意犯罪、过失犯罪，也包括国家公职人员特定主体的职务犯罪、渎职犯罪等。关乎监狱警察常见刑事处罚罪名主要有五类，一类是诸如滥用职权罪，故意泄露国家秘密罪，私放在押人员罪，帮助犯罪分子逃避处罚罪等滥用职权型犯罪；二类是诸如玩忽职守罪，过失泄露国家秘密罪，失职致使在押人员脱逃罪，国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗罪等玩忽职守型犯罪；三类是诸如徇私枉法罪，徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪，徇私舞弊不移交刑事案件罪等徇私舞弊型犯罪；四类是贪污罪、受贿罪、行贿罪、斡旋受贿罪等贪污贿赂型犯罪；五类是其他类型犯罪。

监狱警察刑事执法风险来有的自于因执法不当对罪犯、对他人权利造成了重大损害，有的来自于因个人工作失误给社会、给国家造成重大损失或在社会中造成了较大影响，有的来自于个人人身修养不够、党性不高以致铤而走险、以身试法等等。“十八大”之后，基于社会治理的需要，国家对贪污贿赂等职务犯罪打击力度空前。作为一个高风险的职业群体，监狱警察需要切实加强自身修养，筑牢刑法红线，绝不碰触。

（二） 国家赔偿追偿风险

监狱警察面临的国家赔偿追偿风险主要是指是指监狱警察在履职过程中因其自身不当的职务行为对罪犯、其他自然人、法人的权利或财产造成损失，面临受害人对单位提起国家赔偿后，单位对责任民警进一步追偿的风险。一般来讲，监狱警察正常履行职务，如果在履职过程中给他人、国家造成损失，其行为属于职务行为的，后果由国家承担。但这里要注意的是一定要是合法合理职务行为个人才免责，如果其行为超出了职务行为本身的范畴，则可能就不构成职务行为，其后果就需要自己承担。即便是职务行为，但违反了业务规则或者明显超过普罗大众公认的必要限度，给受害者造成损失，其当事民警则有可能在单位国家赔偿后被追偿的可能，一般承担了国家赔偿追偿风险往往还要承担刑事责任风险及行政责任风险。可见，监狱警察和公务员身份并非免死铁券，只有纯正的、合法合理的职务行为才受国家保护，监狱警察在执法过程中一定要注意克己奉公、廉洁自律、不忘初心，方得始终。

（三） 行政责任风险

监狱警察是一个特种职业，行政责任风险是其面临的最大风险。总体来讲是指监狱警察在工作中因违反相关纪律规定或出现工作失误受到行政处理的风险。目前，约束监狱警察行为规范的除了《公务员法》、《人民警察法》、《监狱法》、《公职人员政务处分法》等法律外，还有诸多的条例、法规、规章。而监狱民警可能受到的行政责任及处理有通报批评、待岗学习、警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。对监狱警察来讲，看似环环紧箍咒、枷锁满天飞，实则是法治和社会进步的必然。建设诚信政府、法治政府、服务政府、廉洁政府、效能政府、责任政府，是建设社会主义现代化强国的必经之路，作为政府本身，要切实做到法无授权不可为，作为普通民众，法无禁止皆可为。因此，作为国家行政机关及公务人员，更要严格约束自己，用好党内法规、行政制度促进社会建设，监狱警察更要牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，为建设社会主义法治国家添砖加瓦而不添乱。

二、监狱警察法律风险产生的原因

（一）监狱警察的职业特性决定了其风险的特定性

监狱是国家的刑法执行机关，是国家的暴力机器。法律赋予监狱警察执行刑罚、改造罪犯的权利。这种管理者权利是法定的，法律决定了监狱警察在身份上与罪犯分子是管理者与被管理者，执行者与被执行者的关系。作为被专政对象的罪犯，为逃避处罚会想尽各种办法与监狱警察作斗争。两种截然不同的社会角色注定产生尖锐的对立，监狱警察永远处在这一对不可调和的矛盾之中，风险在所难免。

（二）体制不健全是监狱警察法律风险的一把枷锁

1、现行法律、法规对监狱机关及其民警的权利保护与对罪犯的权利保护不对等。与公安民警相比，监狱民警在制度上、法律上缺乏充分的国家保障。监狱法规定，监狱不但要对罪犯进行惩罚，还要对罪犯改造，进行思想教育、文化教育、技术教育。但对罪犯如何惩罚、如何教育、如何考评等却没有统一标准，监狱民警无法可依。我们知道，从法理上来讲，法律是用来治理社会和维护统治的，它总是要顺应时代发展和反映民众一般的社会道德规范的，这和马克思主义中，经济基础决定上层建筑的理论差不多。因此，在法律界一直有一种说法叫做：“法律一旦制定，就宣告落后了”，马克思主义学说叫做“用发展的眼光看问题”。而在立法上，我们的法律却不能像民众的生活方式、道德规范一样随时地在发生变化，虽然每年都有各种位阶的法律、法规、规章、法的解释等为法律打上补丁，但也难掩法律落后于社会发展这一特定的社会事实。现行监狱法制定于1994年，2012年小幅修订。面对当前我国更加开放、包容、繁荣、富强的国情来讲，显然已经与时代发展有不少差距了。在监狱司法实务中，监狱民警责任大、压力大、工作强度大，一旦出现监管事件，无论是体制缺陷还是监管缺位，首先问责的就是监狱民警。由于缺乏上位法的规范指引，各监狱管理部门在实践中为强化监狱管理，便各行其道，制定出诸多的管理规定。加之各部门之间缺乏有效的沟通和协调，导致各项规定出现相互冲突甚至违反上位法的现象，执行困难。各项制度、规定对监狱民警全方位、无死角的规定与考核，尤其是对一线值班民警和包组民警缺乏制度上的合法保护，相反对罪犯权利却过分强调、过分保护。罪犯一旦出现自杀、自伤、自残等非理性行为，面对罪犯及其家属的恶意维权，基于社会舆论压力，为了息事宁人，部分单位不得不非理性使用兜底条款，将民警“一网打尽”，当事民警含冤受罚却无处诉说。罪犯走极端、民警来买单，其后果是罪犯欲望愈来愈高、要求愈来愈多、改造上讲价钱、恶意维权、顶撞民警。这样一来，原本处于被专政对象的罪犯愈加嚣张跋扈，处于管理者身份的监狱警察却沦为监狱体制下的弱势群体。让执法者无法可执而又不得不执的现象，对监狱警察而言，实在是“难为无米之炊”。

2、监狱机构设置有待优化，直接从事一线罪犯管理的警力尚待加强。惩罚和改造罪犯是监狱首要任务。一方面，监狱应该回归本心，惩罚犯罪分子，实现法的一般预防和特殊预防作用，直接或间接实现国家的社会治理功能。另一方面，监狱还应当改造罪犯，将罪犯改造成守法的人，这是我们国家社会主义制度的必然要求，体现人人为人，人为人人的社会大同理想。监狱的工作重心都应当围绕“惩罚”、“改造”四字方针进行，其警力和人才配置都应该向直接从事一线监管改造的岗位倾斜，但在实际运行中部分单位落实却不够理想，或明或暗搞变通，监狱机构设置不科学，呈现倒金字塔形，头重脚轻，指挥的人多，做事的人少，监狱的人力资源优势发挥不够全面和彻底，基层警力不足、民警压力过大，客观上给监管埋下了隐患。

3、有待理顺的工作机制加重了民警执法负担。在监狱工作中，我们往往会发现各部门要求报送的表格、总结、方案繁多，但许多报表内容大同小异，缺乏有效整合的现象。一些工作要求在经过各级监狱管理机关后，被层层加码。各项检查、督查大多仅侧重于文字资料是否完善，疏于对监狱工作核心内容罪犯教育管理质量的考评，处于基层一线的民警成天被各类繁多的报表、记录等文字工作所累。监狱机关各部门之间缺乏有效工作协调，直接降低了民警工作效率。作为刑法执行机关，基于刑事司法的严谨性，我们在日常执法工作中自然要注重执法工作的严禁、科学性，但也要像公文写作一样，敢于删繁就简，去粗取精，在保证完成工作任务的情况下，尽可能地减轻基层民警负担，将民警这一块好钢直接用在教育改造罪犯的这把刀刃上。

（三）执法环境与国家、社会对监狱工作的高要求不匹配，为监狱警察法律风险埋下了隐患

1、监狱技防力量投入不足，监管硬件设施、设备落后。向科技要警力是历史发展的必然。一方面，随着我国人口结构的变化，老龄化社会正在加速，人口红利正逐渐丧失，用人成本的增加迫使革新科学技术，用科学解决人力的短缺；另一方面，社会发展的加速和国内外文化交流、融合，使得民众对政府执法效率和执法水平提出了更高的期许、挑战、要求。但由于诸多历史原因，部分监狱监管设施投入依然不足，技防落后，执法环境恶劣。近年来，虽然部分监狱经过改扩建，监管设施、设备得到改善，但要么苦于经费、要么苦于技术，或多或少还存在硬件设施落后状况，远远落后于时代前沿技术，监狱人防依然占据着监管的核心地位。

2、警力配备不足，民警长期超时、超体力劳动。监狱基层一线民警长期工作在超负荷的状态下，违背人的生理规律，超时、超体力劳动。极限负荷使民警体力严重透支，带来的不仅仅是监管隐患，更多的还有民警身体的伤害。

3、长期封闭、缺乏与社会交流。由于外界缺乏对监狱工作的了解，一旦有什么风吹草动就会引起社会的强烈反响，把极少数民警个人的行为当成整个监狱的行为，把部分监狱的瑕疵当成整个监狱系统的瑕疵，监狱改造人光明的一面完全被瑕疵遮盖，缺乏支持与理解。

4、监狱医院医疗设备不足，设施落后，医疗专业技术人员缺乏，民警职业防护欠缺。由于监狱工作枯燥、乏味的特殊环境，加之监狱民警待遇与社会医疗机构及企业还有较大差距，在工作机制上又缺乏有效激励措施，导致监狱在引进优秀医务人员时出现困难，常常出现零报考的窘境，监狱医院呈现大病看不了，小病不愿看的现象。伴随而来的是与日俱增的罪犯外诊就医。认真梳理我们不难发现，许多脱逃、伤人、自杀等恶性罪犯监管事件无不与罪犯脱离监管场所，外诊就医有关。同时，监狱对直接从事罪犯教育管理的一线民警缺乏有效的职业防护措施，尤其是医务民警及直接管理病残罪犯、精神病犯的民警，有被传染感病及受到人身伤害的可能。

（四）业务素质有待进一步提高是监狱警察面临的一个新课题。

总体来讲，随着每年新招录监狱警察血液的流入，监狱系统逐步引进了一批优秀人才，监狱警察队伍总体素质有所提高，能基本适应新形势下更加规范、更加严格的监狱工作要求，但差距依然存在，主要是监狱警察的后续教育与执法能力培养脱节，日常培训课时过少，培训科目单一，重复课程多，实用技能培训欠缺，导致很多时候培训大多流于形式。因一线警力配备的不足，监狱警察工作负荷较重，“职业倦怠”问题突出，时间一久，易导致民警风险意思下降，警惕性降低，履职中存在精力不集中的情况，面对突发事件失职渎职的可能性增大。

三、有效化解监狱警察法律风险的对策措施

（一）加快监狱硬件设施的换代升级，改善执法环境，将隐患杜绝在门外

监狱硬件设施的好坏是衡量一个监狱综合力量的重要标准，其科技含量直接决定其监管能力。监狱应当迅速完成硬件设施的换代升级，加快前沿安防信息系统建设，优化办公系统，简化办公程序，用科技武装监狱，提升监管设施的科技含量，改善监狱民警工作环境，将长期奋斗在基层一线的监管民警从繁杂的机械事务中解放出来，改变值班模式，减轻民警监管压力，进而减少工作风险。

（二）完善体制机制、以法治的思维治监

将监狱工作推上法治轨道是未来监狱工作继续努力的方向，细化各项管理制度，明晰考核标准，让民警有法可依、有法可执，确保权利在制度的轨道上运行。将规避责任与加强监管、杜绝隐患结合起来，二者不可偏废其一。加快监狱管理标准化建设工作，对民警日常执法行为明确执法条件和程序，做到制度化、法律化、程序化，并且突出可操作性。积极与检察机关沟通，加强监狱执法保障体系建设，有针对性地对那些顽固犯、累犯、危险犯、老年犯，尤其是那些多次违规、屡教不改、顶撞民警的罪犯制定切实可行、震慑效果好的约束手段、惩戒、处罚措施。对于罪犯的正常死亡、自伤、自残、自杀、脱逃、打架斗殴、暴力袭警等行为的法律责任界定出台相应的法律法规，明确民警职责，区分权责，避免因制度不明晰给民警带来执法上的风险。

（三）强化执法监督，坚决杜绝违法、违规行为

加强警务督察，强化执法监督，不仅是监狱管理机关对监狱民警严格执法、认真履职的监督，也是对监狱民警的保护及罪犯合法权益的保障。对那些顶风违法、违纪，触碰红线的行为绝不姑息,努力营造一个健康的监狱环境。进一步规范事权、财权、人权、物权等各项权力，加强对重点环节和部位的监督。实行敏感部门、岗位人员定期轮岗，保障执法工作和管理工作的健康发展。对民警不规范执法行为及时通报，及时处理，防微杜渐。把业务运行中的偏差和违纪苗头及时消灭在萌芽状态中，做到“关口前移”，防止民警违纪违法问题的发生。

（四）加强业务技能培训，增强民警风险意识

监狱系统有必要定期对监狱警察进行警体技能培训，尤其是实用格斗防身技能，枪支使用技能，警械具使用等技能，必要时对民警进行驾驶技能、专项业务技能进行培训，增强民警执法能力和自我保护能力，提高工作效率。强化社会主义法治理念教育，使民警能自觉遵守法律，维护法律权威，坚持公正执法、执法为民，严格依法办事。积极为民警自学创造条件，出台激励措施鼓励民警根据自己的知识结构和工作需要，结合实践经验，提升学历。鼓励青年民警创新，将所学知识用于解决工作中出现的实际问题，对有创新成果的民警给予有激发其创新动力的奖励。

（五）将从优待警落到实处，提高监狱民警工作积极性、主动性，提升其职业荣誉感、社会认同感

从优待警不应是一纸文件、更不是一个口号，而应是落到实处的党关怀、体恤民警的慧警实政。与其他公务员相比，同等待遇不叫从优；警察有的待遇别人没有，别人有的待遇警察没有，也不叫从优；别人有的待遇警察有，警察有的待遇别人没有才叫真正的从优。这种待遇不仅仅是经济上的待遇，还应包括政治、荣誉、医疗、休息休假、社交、出行等广义待遇。监狱通过争取编制，提升监管设施科技含量，缓解一线民警超负荷工作的状况是从优待警；定期对全体民警进行体检，增加体检项目，确保民警有一个健康的体魄是从优待警；严格落实休息休假制度，缓解民警的心理紧张状态，是从优待警；积极与其他国家机关、社会团体开展各项社会活动，拓宽监狱民警交际圈，提高监狱警察的职业认同感，是从优待警；尽快建立一套适合监狱警察职业特点，优于其他公务员的职务晋升系统，提高监狱警察待遇，也是从优待警。