探究书记员制度改革

探究书记员制度改革

                    --以基层法院为视角

【关键词】 司法改革  新型审判团队  聘用制书记员

【摘要】 近几年来，司法体制改革的步伐走得越来越快，越走越深，对于书记员的权责明确、职能定位亦处于探索变革之中，书记员管理的改革显得十分紧迫。书记员在我国司法系统中一直发挥着不可或缺的作用，我们在改革中只能继承发展而不能简单地废除或排除，书记员改革需要从高院，甚至最高法的层次开始，由上至下，先共同后特殊地进行改革，继承先前的成功经验，取其精华。目前，我们从基层法院的司法改革经验上，逐步进行聘用制书记员的改革探索。

【正文】

在最近的司法体制改革中，大部分基层法院建立了“1+1+N”或“1+N+N”的新型审判团队模式，书记员加紧进行职务序列改革。目前，书记员制度的改革趋势有人认为应该是独立化、职业化，需要从法律角度包含书记员的司法辅助人员独立的司法职能定位，这不仅有利于团队办案效率的提高，也有利于人才的量化与流动。在新的《人民法院组织法》中书记员的问题依然没有得到详细的规定，所列举的条文不够细化。在一些发达省份或经济发展加好的地区，部门法院直接将司法辅助任务全额外包，有多少员额法官就组建多少个审判团队，对于司法的公正性、公平性引发强烈讨论。加强书记员队伍建设，改革书记员管理制度，在思想观念和时间操作上和贴近基层法院审判工作实际需要上下功夫。

一、书记员的制度的发展与演变

书记员的功能作用有其历史渊源，古时人们为了将案件登记造册财设立类似书记员的岗位，审判过程往往简单迅速，民众根本无法记住并作出评价，但旧时的书记员在产生的时候就不受重视，书记员的实际地位类似于审判者的跟班，有明确的上下级关系或从属关系，关系之间存在等级差异。近现代，在习惯继承层面，法院逐步形成了成长式阶段发展关系，担任审判岗位的人员要先在书记员岗位上进行长期锻炼，逐步选任为审判岗位人员，我国采用的就是这种模式。目前书记员队伍存在明显的不稳定特征，人员流动性大，审判记录权得不到保障，书记员在审判权力运行过程中一直扮演着辅助角色。

关于庭审记录权力关系的论述并不多，权力界定和说明比较模糊。主要有下面几种观点：一是当前的司法体制改革对于在庭审过程中建立更加独立化、职业化的“记录者”并无探索，对书记员行使审判记录权监督法官审判活动的保障配套不够重视。二是书记员在审判过程中发挥了重要作用，法官作为审判者本身并不能时刻掌握庭审的每一个细节，原被告双方的辩词会无可避免地给法官带来裁判影响因数。三是书记员的工作不仅仅是简单的程序性工作，关于庭审笔录、案卷规整、证据保存等都会影响法官依法审判。

对于我们国家的书记员来说，书记员必须要履行双重职责。一是服务审判工作需要，二是记录审判过程。记录审判过程是服务审判工作需要的一种体现，且必须在法官的领导之下。从最早的《陕甘宁边区高等法院组织条例》文中，我们发现书记员处于被双重领导的地位，一方面要接受书记长的领导，一方面要接受法官的领导，这是我国最早关于书记员记录权的最早说明，都是以明文规定书记员在审判过程中的权与责。在最近的司法改革中，基层法院推进人员分类管理改革的同时同样保留了形式，具体表现为法官助理履行工作职责必须在法官的领导之下，书记员履行工作职责可以独立于法官。但是当前书记员的审判记录权的初始形式，受到极大挑战，这种挑战起源于长期以来我国书记员体制改革没有具体的规划、缺乏系统性。我国司法体制改革在开始没有对书记员制度作出详细规定，各级人民法院分头探索，并没有形成统一意见。在实际操作过程中，这是一种“头痛医头，脚痛医脚”的策略。在《人民法院组织法》的历次修改、制定过程中，都保留了书记员制度改革的余地，当下的改革却越来越忽视这一点。

二、改革的新形势下，聘用制书记员的现状

书记员制度不断空洞化的一个重要原因就是基层法院为缓解办案压力实行的聘用制书记员制度。从另一个方面说，原有的在编书记员不能满足甚至部分制约了审判质效的提升，所以不对现有书记员制度进行根本改革，完善聘用制书记员制度，就无法迎合司法工作发展需要。

以下，本文将以中国西南部省份大量使用聘用制书记员的D市4个基层法院作为研究案例，案例法院聘用制书记员占比非常高，甚至所在地区法院的整理聘用人员占比也比较高，十分值得研究。

人员结构上，案例法院一共有在职书记员82人，在编书记员21人，通过国家司法考试的仅10人。女性65人，男性17人；本科71人，大专及以下11人；任职两年以内68人，3-5年14人。

工资待遇上，聘用制书记员实际平均年工资约27600元，同时当地实际平均年工资约为25200元。

办案上，2018年案例法院共受理案件24610件(含旧存)，法官63名，人均结案298.19件。民事简案书记员处理案件327.5件，繁案书记员处理案件230件。

在社会化购买上，均推行了不同程度的外包措施，电子档案同步生成外包比例为百分之百。男女比例失调严重，工资待遇比之地区平均收入水平略有提升，但基本趋同。

(一)书记员工作模式的固化

1.目前和预期工作内容均以简单重复型为主。(1)目前书记员简单重复工作占比大，且对审判一线了解程度越低，认为书记员工作难度就越低；(2)审判单元间书记员工作难度分化，以简单工作为主和以专业工作为主的两种形态同时存在且均占比不低。

2.现行机制下工作压力较大且分布严重不均衡。以正常人平均工作量100%为标准，书记员感受的工作压力较高，且书记员间的工作压力严重不均衡。根据统计结果，均有超过40%的人员认为书记员合理的年办案量为200件。参照该法院繁简分流机制，得出20%的浮动比例，即简案书记员200-240件，繁案书记员160-200件。

(二)书记员的工作收获随时间推移呈下降趋势

职业成长期短导致个人发展空间小。调查认为，个人最佳发展期与发展瓶颈期高度一致，可以推断出书记员认为工作中不能掌控新的知识技能时，没有其他提升空间，发展进入“瓶颈期”。各方对书记员瓶颈期和职业的看法相互矛盾，70%的书记员对职业生涯持有正面态度，70%的书记员认为职业规划应定位锻炼。笔者认为这反映出高待遇无法弥补发展空间小带来的负面看法。

(三)待遇的落差

在考量工资待遇对工作积极性和队伍稳定性的影响时，加入实际回报率及收入对比率两项数据进行综合分析。工作回报率方面，假设劳动均获得对应薪酬时工作回报率为100%。根据统计，52%的书记员认为工作回报率不合理(回报率70%以下)。收入对比率方面，假设与同等条件同龄人平均工资为100%。根据统计，30%的书记员中认为其薪酬仅为平均工资的66%或更低，11%的书记员认为其薪酬远高于平均工资。其他基层法院的情况更为严峻：“试用期内薪资标准按照某市最低工资标准发放，试用期满合格后，每人月工资1270元，除去个人缴纳的社会保险外，到手现金收入也就1000元。”上述论证表明，高压力和高收入、低压力和低收入均无法让书记员满意，在法院承受的范围内单纯提升薪酬不能解决人员流失。

三、书记员制度存在的问题和原因

(一)权力的不明确的弊端

在法院人员分类管理改革下，不少从事法院改革工作的认识，认为审判辅助人员是协助法官履行审判职责的工作人员。在对审辅人员定位时，需要明确辅助法院审判权运行和辅助法官审判权行使是不同的概念。逻辑上前者包含后者，后者被前者包含。在此基础上得出：职责上书记员辅助法院审判权运行，法官助理辅助法官审判权行使；权限上书记员可以从事法官助理的工作，但法官助理不能从事书记员的工作。

这种区分方式能够在以审判为中心的原则下满足“庭审过程的正当性需要有更为具体的诉讼制度甚至司法制度加以保障”和“具有法定证明意义的笔录需要由具有公证证明性质的主体进行制作”。但这些观点未能在目前的定位中得以体现，反而学术界有观点认为书记员入职门槛可以适当放宽，在学历上不宜提出更高的要求。司法实务层面将书记员审判记录权的性质被归类到协助法官履行审判职责，庭审笔录的制作主体和程序具有独立的法律价值未引起重视，与我们传统裁判理念忽视程序价值，轻视程序正义有密切联系。而且也与我们轻视诉讼制度的设置和运行的细致化、精细化理念有关。这使得书记员制度改革未能深入到问题的根源。

基层法院视角下，身份混同是必然的选择。目前的组织架构中，法官助理制度尚未成熟，书记员是分担法官审判压力的最佳人选。故形成用高素质书记员分摊法官审判职责，用服务外包人员分摊书记员审辅职责的模式。因此中基层法院在人员配额有限的情况下，无力负担与案件数量对等的，仅处理“简单”工作的书记员，书记员素质必须提升。

法官视角下，相比严格区分书记员和法官助理所带来的管理成本增加，混同使用模式更具吸引力，即将案件按照辅助人员的人数平分，各辅助人员对各自所分配的案件“负责到底”。这种模式使书记员与法官助理承担同等工作量，减少法官管理精力的消耗。

书记员视角下，身份混同对其有利。观念上，实务层面普遍认为法官助理高于书记员，前者是预备法官，后者仅是聘用人员；职责上，法官助理的工作更有利于积累经验。

各方主动或被动推动审辅人员身份混同，加剧了书记员定位的边缘化。

(二)审辅事务管理出现法院内外部双重脱节的趋势

在我国台湾地区，法院书记员属于公务人员队伍序列，法官助理依据“聘用人员聘用条例”聘用。这与我国人员分类管理模式中，对书记员和法官助理的定位恰好相反。而这种制度架构无疑降低了对书记员的管理力度。

内部管理方面，基层法院出现审辅事务与审判实务彻底分流，管理脱节的趋势。以该法院某审判单元为例，法官除了庭审和判决之外，所有的辅助工作均由书记员处理。这使得法官审判效率极大提升，年结案量达到上千件。效果上契合司法改革目的，但这种分流趋势会导致基层法院内部对书记员管理脱节。目前管理架构中，主要由员额法官直接对书记员进行业务管理。但法官在办案压力下，只能掌控审辅事务的处理结果，难以兼顾处理程序。管理上的脱节必然会增加无意的审判信息丢失或有意的审判信息泄露，在书记员不断流动时，缺乏制约方式致使书记员责任感缺失；在书记员保持稳定时，缺乏晋升空间又会提升书记员的权力寻租机率。且法官在脱离审辅事务后，无力指导书记员。书记员内部可能形成潜在的管理系统，反向制约法官。

外部管理方面，从逻辑上看，审判权运行机制的特点导致法院必然追求各环节的稳定性。在书记员群体流动性问题的催化下，中基层法院主动或被动的引入相对稳定的外包服务平衡。作为法人，社会机构的稳定性远远高于作为自然人的书记员，但管理力度上，两者却正好相反。基于前文的统计，外包机构招录高素质人员，将因与书记员同样的问题，因流动性引起管理脱节；招录普通人员，又将因为法律事务的专业性，增加管理成本。

(三)法院与书记员个人之间利益冲突

基层法院理想的书记员群体与现实的环境之间的剧烈冲突，超出了目前改革措施所能调和的极限。

发展上：书记员通常在经历一个月的实习就能掌握基本工作技能；在入职半年左右可以做到比较熟练；入职2年左右发展进入瓶颈期。这种现状下追求书记员群体的稳定与书记员作为高素质人员对自己的定位产生冲突。该矛盾解决前，法院追求书记员稳定的举措必然与预期目标相去甚远。

发展空间方面：基于法院所能提升的薪酬待遇无法全面满足书记员群体的需求。主流观点认为应建立书记员晋升体制，但书记员的进入渠道为灵活的聘用制，晋升体制极有可能产生权力寻租。结合管理惯性，这种晋升体制可能在短时间内固化，无法发挥激励作用。

培养上：基层法院往往选择定向培养机制，书记员入职后专精于某一类型案件，达到实习时间短、工作效率高、管理成本低的效果。但这种机制使得书记员只能接触固定领域的法律知识，不仅可能与自身发展规划冲突，而且部分领域的市场需求稀缺会导致社会求职的困难。

考核上：加强书记员考核考评对法院来说十分重要，提高书记员的流动性对于提高审判效率来说十分有效。但是看到，对于持短期就职意向的书记员，考评机制的作用有限；对于持长期就职意向的书记员，稳定性是重要的影响因素，如果失去该因素，书记员职位的吸引力将大幅下降。

积极性方面：书记员群体中持长期就职意向的书记员的比例，会在持续流动中不断增加。结合发展空间不足的现实，必然出现书记员效率高而法院追求书记员稳定性时，书记员呈现高流动性；书记员工作效率低而法院追求书记员高流动性时，书记员群体却呈现高稳定性。从理性角度分析，书记员应当以自己的最小代价去获得自己的最大利益，高素质人员的最优选择就是定位锻炼，工作一定年限后离职。

四、在司法体制改革的大背景下书记员制度的改革趋势

目前书记员的边缘化直接原因是案件量的增长。从案例法院上看，如果案件量减少一半，基层法院内部可以扭转书记员身份不明、职责混乱的趋势；如果案件量持续提高，上层单纯以政策方案推动的改革势必难以落地。故改革应以保障中基层法院审判运行为前提。

(一)庭审记录与聘用书记员制度的相互支撑

庭审笔录十分重要，它关系这人书记员地位的轻重。我国书记员制度长久存在的一个问题，就是在组织层次上的规定了庭审笔录的必要性与制作主体，却没有规定庭审笔录的法律地位与价值。在司法实践中存在已经记载于笔录的事项在法院裁判时也可以置之不理的情况下，书记员定位必然边缘化。

独立行使书记员记录权的重要性，可以提升司法公信力和完善法院内部监督，但这种制度短期难以成熟。在法定的庭审笔录的形成时间是庭审后5日内的基础上，规范审辅事务外包下的庭审笔录制作形式，要求基层法院引入速录员或电子技术进行庭审记录时，书记员的签字作为庭审笔录是否能成为法院司法文书的重要依据。

1.履行必要的告知程序。必须明确告知诉讼参与人庭审笔录的法律地位、申请速录员回避的权利、申请陈诉记录补正的权利。同时速录员制作的笔录，应当通过技术手段同步向所有的诉讼参与人呈现。即速录员形成的记录，是应当事前已告知、事中已确认，事后可补正的庭审活动真实记录。

2.厘清记录与笔录的区分。在庭审结束后，书记员在庭审记录上签字确认，法律上将原被告双方签字的记录作为庭审记录，书记员以作者身份确定庭审记录的全部内容。如果书记员未参加庭审，则有权通过录音录像获得庭审活动的完整重现。

3.深刻认识制度的不足。聘用制度推行的出发点，是稳定当下书记员制度空洞化的举措，为在司法体制改革中重重新定位书记员提供了一个时间缓冲。

(二)增强书记员制度的流动性

1.以扩展流出渠道的方式增加书记员职业的吸引力。虽然目前法院书记员职位具有吸引力，但所吸引的群体与法院的希望之间存在落差。换言之，相比愿意终身工作的大专生，法院更希望招录3年后离开的法学研究生。

具体措施：第一是与当地党委政府加强沟通协调，在确定招录法学类公务员时，适当将限制条件向法律工作经验倾斜；第二是建立书记员轮岗轮替制度，一名达到工作5年的书记员可以掌控大多数部门法的实际运用，能够胜任律师或中等企业法务主管，从而延长书记员成长时间的同时增加书记员的职业收益；第三是构建工作推荐制度，通过为书记员提供在岗期间的表现证明，增加书记员的社会就职竞争力并提升工作积极性。

2.减轻工作压力，增强荣誉感，提升队伍凝聚力。现阶段书记员晋升体系和薪酬体系难以实现，应采用更全面的方式提升书记员的稳定性。

可行的实施办法：第一是增加人员数量。建立与现行人员管理制度相匹配的聘用制度，争取地方财政的理解与支持。在招录正式工作人员的基础上，留下一部分岗位比例招聘短期2-3年的合同工。经过实习锻炼和审判工作实践，合同期满后工作能力突出的可以长期固定合同的方式进行二次聘用；第二是完善实习机制。加强与专业院校的合作，形成院校讲师与法院法官组成的“1+1”培训团队，对聘用书记员定期进行专业知识培训；第三是完善聘用书记员等级与待遇晋升体系，划分好层析待遇和工作分工，根据各审判团队的实际工作需要选派聘用书记员加入；第四是加强事务性工作的社会化购买。将一些不影响司法公正，不关乎审判工作秘密，简单、固定、日常的工作外包给社会机构，减轻一般书记员的工作压力，使之有时间学习提高。

五、结语

如何管理好书记员队伍并不是一件小事，推动书记员制度改革并不完全是书记员自身问题引发，而是司法体制改革的大势所趋，书记员因其责，因其担任角色，往往引发人们对司法公正性的讨论。书记员制度改革的进行越来越快，书记员自身权责明确，职责定位都有很大可以探索创新的空间，两条路径通向完全不同的终点。无论选择何种方向，都需要我们正视问题；以保守的理念避免书记员制度漏洞；以改革的思路进行研究确定最优方向。

参考文献：

[1]《陕甘宁边区高等法院组织条例》。

[2]《广西政法管理干部学院学报》2015年第5期。

[3]《法制与经济》2017年第1期。

[4]《中国党政干部论坛》2017年第6期。

[5]《人民法院报》2015年12月9日第8版。

[6]《法律适用》 2018年第7期。