优化税收执法方式的调研报告

随着依法治国纲略的推进，随着我国社会主义市场经济的快速发展和依法治国理念的不断深入,纳税人的法律意识及自我保护意识不断增强，对税务机关和执法人员的依法行政能力提出了更高的要求。依法治税是税收工作的灵魂，基层税收执法人员作为税收队伍的主力军，肩负着为国聚财、为民收税的神圣职责，税务干部的法治意识和依法治税能力事关各项税收政策的落实是否到位，税收执法行为是否规范，征纳关系是否和谐等一系列敏感的问题。所以，如何提高税务人员税收业务能力，提升税务部门依法行政水平，建立与法治社会要求相适应的税收执法责任制是优化税收执法方式过程中一个重要课题。

一、当前基层税收执法存在的问题

基层税收执法存在的问题表现在两个方面：一是自身执法行为不规范；二是外部环境制约。

（一）自身法行为不规范问题主要表现在以下方面

1、执法程序不到位，执法环节缺失。一些基层单位在实施具体行政行为时，未按照《中华人民共和国税收征收管理法》规定的法定程序和征管操作流程进行，致使程序错位、缺失。二是超越权限执法，存在执法随意性现象。《征管法》规定，某些税务具体行政行为的实施，必须经县以上税务局(分局) 局长批准，但是有些单位实施这些税务具体行政行为时，超越了法律规定的权限。三是文书使用不规范，取证留证意识不强。在执法过程中有重口头告知、轻执法文书现象，存在文书使用不正确、文书内容填写不全面、不规范问题；还有的在提取证据时，内容不够全面，不办理提取手续或手续不完整，以至无法证明材料的来源，使被复制、复印、提取、扣压的材料缺乏证据效果，不能反映案件的全部事实情况。四是税收政策理解运用不准确，引用法律法规不具体，法律适用把握不当。因个人水平问题，对政策的理解出现偏差，致使执行中出现多征、少征税款的问题；存在引用法律法规不具体以及适用条款与违法事实不相符等问题。五是忽视执法文书和案卷资料的整理归档。执法文书保管不全、不规范、留存时间短；有的对税务行政处罚案件的程序性文书、稽查底稿、证据材料、当事人陈述申辩材料进行整理装订归档，致使这些案卷资料散落在征管资料中，未形成一案一卷。六是个别税务干部存在有法不依、执法不严以及不作为、慢作为，出现该征不征、该免不免、收人情税、关系税等问题。

（二）外部环境问题主要表现在以下方面：一是现行税收计划管理办法与依法治税原则相悖。目前制定税收计划任务的主要依据是上年税收完成数和预计的年度经济增长速度以及当年的财政预算。税收计划指标的下达存在较大的主观性，与客观经济发展实际和税源变化很难保持协调和一致。这种情形下，税务部门为了完成任务出现人为调整因素。任务“紧张”时，收过头税; 任务“宽松”时，有税不征; 任务“适中”时，区别对待。这种“任务治税” 的指导思想，背离了依法治税的基本原则。二是存在地方政府对税收执法的干预现象。一些地方政府从本地区的利益出发，对税收执法活动进行干预，增加了税务机关的执法难度；有的地方政府对税收执法过程参与过多、过细，导致政出多门，给纳税人带来困扰，给税收执法带来麻烦。三是纳税人纳税意识不强，执法阻力依然很大。由于历史的原因、现实制度设计的缺陷和管理上的问题等诸因素影响，纳税人的纳税意识差，偷逃拖欠税款现象比较普遍。

二、存在问题的原因

（一）主观因素。

在基层税收执法队伍中，有些税务干部思想退化，法律意识淡薄，懒于学习新法，导致这部分人根本不懂法。有些干部对于新的法律法规、税收政策学一学、懂一些，浅尝辄止，不求甚解，导致实际工作中难以运用自如，理论和实践脱节。有些年轻干部头脑灵活、记忆力强，学法懂法速度快，但缺乏持久的定力与耐力，责任意识稍差，风险意识不足，工作中马虎大意，不仔细、欠稳妥，组织上难以委以重任。这使一些税务干部在实施税收管理、税款征收、税务稽查、行政处罚等税收执法过程中，由于业务水平限制，政策掌握含混不清，不能正确履行税收职责，产生乱作为和不作为的执法现象。

（二）法制体系制约因素。

基层税务执法存在的问题也与我国目前税收法制不健全，缺乏完善、严密的税收法律体系支撑等因素有关。如某些税收规范性文件或者制定主体间存在冲突，造成执法主体实践操作不强，更关键的是有可能造成征纳双方权责不清、界限不明，使税收执法活动丧失及时性。税收征管法赋予了税务机关许多权力和措施，但这些权力和措施的采取有许多前置条件，且需经过一系列严格的审批程序，实际操作性较差，致使税务机关的措施滞后于纳税人的合法需求，使税务机关陷于两难的境地。政策与体制的不合理使执法主体容易不作为、滥用权力或违背程序。

（三）监督制约机制不健全。

税收执法内部监督不力，内控管理机制不健全，各环节管理监督不到位、管理手段信息化程度低、内部岗责体系不完善、对税务行政自由裁量权缺乏控制等，也造成了执法的随意性。税收执法的过程同时也是税收政策落实的过程，税收政策的不完善、执法机制的不科学、税收制度的执行程度以及政策风格的连贯性等等都会产生相应的空白点，如不加注意，这些会逐渐衍生为税收执法的不规范。

（四）宏观经济形势影响。

由于税务机关所处地位和职责的特殊性，税收执法已越来越成为各级纪检监察部门重点关注的对象，尤其近年来地方政府财政十分困难，便把更多的精力集中放在基层部门，调动多方力量，合力督促部门组织收入，开展综合治税。为此，基层队伍组织公共财政收入的压力不断加大，思想负担越来越重，情绪思维难以得到有效释放和调整，执法风险也随之加大。

三、法治新常态下加强基层税收执法队伍建设与管理的探索和尝试

（一）全面提升基层执法人员素质。

一是加强法制理念教育和廉政教育。税务执法人员只有具备了法律意识和法制观念，才能自觉地运用法的理念、法的思维、法的方法去深刻的理解、体会和执行税收法律法规，才能最大限度地规范税收执法。以区局为例，近年来，该局开展了一系列警示教育、举办预防税务职务犯罪专题讲座、定期召开全局性廉政大会等主题教育，并创建了省市级廉政教育示范基地，充分发挥典型示范效应，全面提升税务干部的法纪意识、责任意识和风险意识。该局坚持廉政教育正反两方面统筹兼顾的原则，在日常工作中既做到注重正面的教育、规范和引导，同时又利用一些职务犯罪案例开展警示教育，发挥警示和震慑作用，以案明纪、以案为戒，使干部内心真正受到触动，思想深处得以警醒，教育全体干部树立正确的人生观、权力观和利益观，确保在执法中保持清醒头脑，筑牢防腐拒变的思想道德防线，一以贯之从廉从严治税。二是加强职业道德教育和心理素质培养。区局每季度举办一次“道德讲堂”和读书交流活动，通过道德讲堂，使同志们常温道德之礼，常感道德之暖，常习道德之风，时刻以社会主义核心价值观为行为准则，树立坚强的政治责任感，真正做到依法治税、精通业务、忠于职守、爱岗敬业、廉洁奉公、文明征收；通过读书交流，使同志们学会用科学的理论武装头脑，学会用辩证的观点看待事物，不断提高认识问题、分析问题的能力，避免消极心理。同时引导干部职工关注健康，培养健康的生活方式和积极心态，提升心理素质、缓解工作压力、保持愉悦心情。三是强化业务技能培训。“工欲善其事，必先利其器”，只有精通业务知识，才能保证征税或处罚行为的合法性，减少税务执法问题的发生。至今为止，区局开展了6期“大讲堂”，重点讲授税收法律知识，结合实际工作中易出错、易混淆的知识点，进行反复剖析，巩固记忆，强化运用。紧跟政策的变动及修订，不断更新授课内容，创新授课方式，并于每季度举行一次业务考试，考试成绩及时通报，在全局形成“人人争当好教员、人人争当好学员”的良好氛围，确保干部学新知新用新。四是注重文明礼仪养成。该局始终遵循“科学循序提礼、引导规范达礼”的文明礼仪建设基本思路，聘请资深老师对干部职工进行由浅入深、由内及外的礼仪培训，并区别岗位特点，对机关科室和办税服务厅等不同岗位人员进行有侧重培训，同时将文明礼仪建设纳入行政管理之中，形成日常工作制度，通过区局每周不定期抽查，确保日常着装、仪表规范。借助办税服务厅的效能监督岗，每天对征收人员的行为仪表、标准服务手势使用情况进行督导监督代务员，确保日常文明礼仪规范的养成，促进征纳关系和谐。

（二）完善内控机制。

加强内部控制制度建设，建立集教育、制度、监督“三位一体”的规范权力运行的控制体系，变被动监督为主动监督，提高监督效率，重视事中监督，强化过程控制，及时发现问题，纠正问题，防止权力的滥用和执法的随意性。明确各内设部门的职责权限，控制和协调税收执法活动，促进税收法律、法规的正确贯彻实施，横向涉及法制、税政、征管、监察等部门，纵向从内部管理部门到一线执法人员，做到“把权力关进制度的笼子里”，维护税法的权威性，推进依法治税进程，全面提升征管质效和纳服质效，保障纳税人合法权利，更好的为纳税人提供优质服务。同时通过建立健全各项机制，保护税务干部，全力塑造使基层税收执法队伍主动适应法治新常态的客观环境。

（三）完善内部工作制度。

一是建立关心关爱机制。建立谈心谈话制度，局班子成员之间，局班子成员与分管科室、分包基层之间，科室、基层一把手与所属成员之间层层开展谈心活动，建档立案，实现谈话“全覆盖”、“无盲点”，及时了解干部真实的心理活动，进行疏导沟通，谈出感情，谈出干劲。建立“五必访”制度，建立干部家庭档案，对困难家庭进行跟踪帮扶，让同志们时刻感受到组织的温暖。建立领导值班制度，每天签到并记录当天工作情况，及时发现解决工作中的问题和困难，体恤基层工作的不易，从情感上解决基层干部的后顾之忧。二是健全轮岗制度。建立和制定统一的岗位轮换制度，确定重要的岗位和部门进行交流轮换，并对交流的岗位、人员、年限等制定具体规定，从而使各分局、各部门的岗位交流纳入统一的规划之中，避免产生不平衡、不必要的矛盾，同时也起到降低廉政风险的作用。三是完善稽查制度。稽查中检查与执行分离，分工负责，各司其职，互相制约、相互监督；加强和完善复查制度，防止职务犯罪，及时发现和纠正工作中的漏洞和错误，增强税收征管、查账工作人员的工作责任心，提高工作质量。四是建立税务监察制度。认真落实“两个责任”，对基层税务干部执法情况进行监控，畅通问题反映渠道，研究执法风险防范的缺陷，及时改进，以确保执法队伍的廉洁。五是完善激励机制。全面推行绩效管理，结合绩效指标设置，建立激励机制，激发队伍活力。通过竞争性选拔给高素质、高能力和高廉洁的税务人才充分施展才能的空间，给想干事、能干事、干成事、不坏事的干部开通绿色发展通道，在全局范围内树立有为有位、风清气正的良好氛围。六是健全“依法治税”的文化氛围。完善基层税务机关法治文化建设，充分依托法律上对税收执法权的确认和设定，界定税务执法主体的法定权限，制定切合本地实际的管理机制，明确的基层税收执法队伍的职能范围和执法方式，并在税收执法过程在严格加以考核和管制，打造“依法治税”的机关文化，杜绝税收执法权错位或缺位现象，树立法治税收的良好形象。

（四）完善外部协税护税网络。注重加强税法宣传，加强与财政、住建、民政、教育、水利、房管、项目办等部门信息传递和沟通对接，协调各方面关系，争取地方党委政府、纳税人或相关人员理解、支持，努力构建协税护税网络，重视获取纳税人对税务机关执法行为的意见与反馈，提高税收征管效率和服务质量，赢得纳税人的理解支持，营造良好的执法环境。

（五）加强风险管理。

强化风险教育，同时针对税收执法权运行过程中风险较大的环节和事项，充分运用征管数据分析、纳税评估、税收执法检查等手段，延伸风险查找面，挖掘风险潜伏点，确定重点风险管理项目。对风险管理项目加强动态管理，定期召开风险管理项目评估分析。认真落实税收执法责任制，将风险管理纳入绩效考核，对重点风险点下发通知单要求相关单位限期整改，明确风险整改任务的具体内容、达到标准和限办时限，建立从上而下的风险督查体系，监督风险整改项目完成质量，加强风险管理的过程监控，达到执法行为全面规范，执法监督严密有力，执法保障明显改善，队伍素质明显提高，实现依法治税目标。