司法局关于“三农”政策落实情况的调查报告

司法局关于“三农”政策落实情况的调查报告

淮安市淮安区司法局   陈以顺

淮安区司法局涉及“三农”政策调查主要内容清单的为序号49：健全农村公共法律服务体系，加强对农民的法律援助和司法救助。

一、政策落实情况

（一）序号49，调查要点1：一村（社区）一法律顾问覆盖面，司法行政工作室、专职人民调解员队伍建设情况；

2017年，我区进一步完善和建立健全15个镇（街道）公共法律服务中心和人民调解委员会体系建设，以及在全区334个行政村、社区强化人民调解委员会建设和建立“一村一顾问”制度，以及开展了“十户 联防”等工作试点等活动。2019年7月依托镇（街道）司法所设立“一所五站点”等便民法律服务项目。近年来，全区各级人民调解委员会共化解矛盾纠纷4万余件，提供法律咨询1.8万余人次，办理法律援助案件3200余件，办理司法救助案件142件280余万元，办理农村公证案件2000余件。通过完善和强化组织建设，加强领导，明确责任，切实有效地化解了大量的矛盾纠纷，使大部分信访问题化解在基层。从而使广大农村部分受害群体在生活上得到帮助，在思想上的安慰，减少社会对立面，促进全区和谐稳定。

（二）序号49，调查要点2.在化解矛盾、提供农村法律援助、司法救助等方面的做法和实效。

1.发挥人民调解组织在化解社会矛盾、维护社会稳定

一是加强组织建设。“哪里有人群，哪里就有调解组织；哪里有矛盾，哪里就有调解员”。目前，我区各级人民调解委员会350个，人民调解员426人，其中首席调解员1名，已录入江苏省人民调解体系426名，他们在化解矛盾纠纷中正在发挥着重要的作用。在加强人民调解组织建设过程中，突出重点，把企业单位、城镇社区、商品集散地、大型集贸市场、城乡结合部调解组织建设作为重点，积极发展跨地区、跨行业联合调解组织，在全区形成了纵向到底、横向到边，上下联动、齐抓共管的大调解工作格局，最大限度地扩大了人民调解组织的社会覆盖面。二是完善工作机制。建立人民调解网络信息平台。各司法所每月一次在司法部基层管理信息平台上报纠纷调解情况的报表。纠纷排查采取普遍排查和重点排查相结合，定期排查和专项排查相结合，不定期“拉网式”排查，以块为主、条块结合。近年来，开展排查3300余场次，摸排出纠纷线索21500余条，并及时分类登记化解。建立快速反应机制，各调解组织受理矛盾纠纷后，及时备案，遇到需要紧急处理的事件，在第一时间赶到现场，及时向当地党委、政府和区人民调解中心汇报情况，并在12小时内制定出解决方案。三是规范工作程序。为使人民调解工作逐步走向规范，我们统一规范了调解程序，统一定制了人民调解委员会标识、标牌，统一制作了工作流程图，使人民调解员能够一目了然，便于操作，减少了纰漏。同时严格规范了人民调解协议文本格式，并对其中每一项内容作了详解，力图保障协议书内容的真实、合法、完整。同时我们还坚持人民调解与行政调解、司法调解相结合，最大限度地彰显了人民调解的作用。四是加强调解员培训和矛盾纠纷调处工作。近年来开展人民调解员培训51次，培训调解员1278人次。各司法所对辖区内一般性矛盾纠纷及时就地调解，对疑难纠纷和群体性矛盾纠纷，纳入“多元化解”体系，整合力量重点调处。近年来，共受理各类民间纠纷41312件，调处41312件，调处成功41056件，成功率达99%以上。调处的纠纷涉及当事人82780人，协议涉及金额9659.24万元。五是人民调解指导中心发挥了重要作用。区中心依靠60名法律专家和1名首席调解员，对全区性重大维稳案件进行指导，并接受区委政法委指派主持调处重大维稳案件。全区首席调解员共主持调处较疑难纠纷42件，调处成功率达100%；首席调解员主持调处的疑难纠纷，即参与全区性重大维稳案件9件，处置成功率为100%，发挥了重要的法律支撑作用，维护了社会稳定。

2.建设使用法律援助服务农民“绿色通道”

一是保障农村弱势群体能得到及时、有力、高效的法律援助。我们在区法律援助中心、村、社区法律援助工作站开通法律援助“绿色通道”，对妇女、未成年人、老年人、残疾人、农民工的案件，实行优先接待，优先指派，优先办理，及时审查，保证受援人能及时得到援助。特别是对农民工的法律援助，优先受理、优先审查、优先指派，情况紧急的要先行受理，事后补办手续。还要简化程序、降低门槛、快速办理，确保农民工应援尽援。努力实现农民工申请法律援助“最多跑一次”。特别是针对广大农民关注度高、诉求较多的案件重点提供法律援助服务，保障广大农民工的劳动权益不受损害。

二是保障维护农村老年群体合法权益。农村老年人因空巢、丧偶、智障、丧失劳动能力等原因，逐渐沦为弱势群体，经济拮据，心疲身弱，更需要法律援助和法律服务。特别是在涉及刑事案件时，法律知识懂得少，怕事推事，更显孤苦无助，更需要法律援助。仅以区中心为例，2017年区法律援助中心共受理案件1020件，其中：民事案件870件，刑事案件150件，其中：老年人案件就有238件，包含老年人贫困者的案件157件，占了较大的比例，也彰显老年人更需要法律援助。

三是保护维护未成年人合法权益。农村未成年人因为父母打工、老人托管、撤校并校等原因，更彰显缺少法律服务。因此应该经常组织律师、法律援助志愿者开展法律进学校活动，向广大的中小学生普及法律知识，使中小学生知道如何守法、如何维权。在他们弱小的心灵中，植入法律公平公正的理念，未来才能成为维护法律公平的使者。

四是拓宽法律援助宣传途径。采取“网络+”的方式，开展智慧法律宣传普法活动，特别是利用互联网多媒体、微信、QQ等工具，便捷普法优化普法方式。我们在条件成熟的地方，开通法律服务热线12348，将热线电话宣传报张贴在村居、街道社区办公场所，便于广大农村群众知晓法律援助热线，在遇到法律问题及时表达诉求，获得法律援助服务。在采取在农民工聚集居住区发放宣传资料、张贴法律援助指引、悬挂横幅、提供现场咨询、解读典型案例等形式，广泛开展宣传引导，帮助农民工树立依法维权意识，并加强企业、用工单位诚信建设。从源头上遏制农民工欠薪问题的发生。

五是形成舆论援助法律强力声势。通过发达的媒体网络，完善的数字平台，向社会公布“诚信红黑榜”，以此加大对恶意欠薪入罪及各种拒不支付劳动报酬罪被公诉和宣判案例的宣传，发挥警示警醒作用。借助一村（社区）一法律顾问的平台，结合律师下乡，“以案释法”开展法律援助宣传，力争让每一个村落每一位村民知晓法律援助这一维权渠道，保障农民群众维权有门有路。

二、存在问题及原因分析

（一）序号49，调查要点1：一村（社区）一法律顾问覆盖面，司法行政工作室、专职人民调解员队伍建设情况；

在现阶段的政府农村法律服务实践中，主要表现为向农村提供法律援助，人民调解服务方式呈现出一定程度的单一性、被动性和程序化等特征。这样的法律服务不能较好地满足农村的法律服务需求。因为农村部分农民开始从传统种植性的农业向经济型农业转变，还有部分农民务工人员返乡创业，需要政府主动进行法律宣传与指导，使农民了解相关法律法规和惠农政策。同时，社会转型期农村社会变迁与发展过程中呈现一些新的法律问题，需要政府提供法律服务。因此，以法律援助为主的以往农村法律服务模式已经不能满足农村经济社会发展的需要。目前我区农村政府主导的法律服务机构存在一定的问题也制约着农村法律服务中的政府作为成效。例如，目前的司法所与人民调解委员会所在具体的职能方面存在交叉情形，没有太多明确细致的分工。而且法律工作人员掌握的法律知识、能力有限，造成司法所未能充分发挥应有的作用。

（二）序号49，调查要点2.在化解矛盾、提供农村法律援助、司法救助等方面的做法和实效。

1.农村法律服务主体的单一性

近年来，虽然城区的律师事务所、公证机构和仲裁机构的业务渗透到农村，但没有真正解决农村的法律服务需求。究其根源，在于律师事务所、公证机构和仲裁机构没有设到镇（街道）一级。单靠政府机构解决农村法律服务，具有局限性，在乡村振兴之下，公益型的农村法律服务需求是主流，政府应当提供公益型的法律服务，责无旁贷。如果单靠政府解决农村的法律服务，将给镇（街道）政府造成巨大的财政压力，而且司法所的工作人员大部分没有掌握系统的法律知识，未经过专门化的法律职业培训，专业技能有限，不能保障农民高质量的法律服务需求，不能真正解决农村的法律纠纷与矛盾。而且在乡村振兴背景下，随着农村经济的日益进步，部分农民需要享受更加优质的市场型的农村法律服务需求。

2.司法救助体系建设不完善

一是司法救助制度还不完善。目前国家还没有一部专门的司法救助法律，有关司法救助、刑事被害人救助、法律援助、特困当事人执行救助的规定只是散见于相关的司法解释或行政文件中，因此,难以全面对司法救助制度进行规划，不能充分发挥司法救助制度预期作用。二是司法救助资源严重不足。随着社会、经济的发展，司法救助的现实需求越来越多，而我区法院能够负担起的司法救助很少，司法救助供需矛盾尖锐，不少符合救助条件的当事人因救助金有限而未能获得充分的救助。三是救助基金来源渠道单一。区法院作为实施司法救助措施的机关，几乎承担了所有的司法救助成本，救助基金全靠法院捐助和募集，数额有限，来源渠道单一。

三、下步打算或建议

（一）对于序号49，调查要点1呈现的问题，建议确定合理的农村法律服务目标与原则。

农村法律服务作为绩效如何，首先在于其目标定位要准确合理。农村法律服务目标定位应体现：实现法律服务的应然绩效，满足农民实际法律需求，为推动农村社会发展提供法律运行层面保障;通过法律服务，提升农民法律素质，培育农民法律信仰，推进法治国家建设进程。同时，在完善农村法律服务机制、提升农村法律服务成效中要遵循一定的原则。其一是整体性原则，即具体法律服务机制之间的整体协调;不同类型法律服务主体要相互配合，形成法律服務合力;其二是因“境”而异原则，即体现差别化服务要求，法律服务主体应因服务地域、服务对象与服务领域不同而采取差别化的法律服务的方式、方法;其三是契合农村社会实际原则，即法律服务要体现农村社会实际法律问题及农民自身对法律服务的需求，在法律服务过程中要正确处理法律与农村习俗等民间法因素的竞合与冲突。

（二）对于序号49，调查要点2呈现的问题，建议完善政府主导的公益型法律服务，激励社会力量参与农村法律服务建设。

1.农村法律服务需求既体现公益型的法律服务需求，又体现市场型的法律服务需求，这是由当前农村经济发展现状决定的。部分农民经济生活水平较高，他们需要较高质量和水平的市场型法律服务需求;有些农民经济生活水平较低，甚至靠“低保”才能维持基本的生活，他们需求的是不需要付出对价的、免费的公益型的法律服务需求。从总体看，农村的经济发展水平远不能和城市的经济发展水平相比，市场型的法律服务需求有限。乡村振兴最基本的要求是农村传统经济与市场经济的发展。现阶段农村，公益型的法律服务需求要大于市场型的法律服务需求，“各级政府在农村法律服务领域应是起主导地位的法律服务主体”。政府作为农村法律服务中的主要主体，是由性质和宗旨决定的。发挥政府主导的公益型法律服务是政府行使公共服务职能的应有之义，是构建服务型政府的必然要求。

当前政府的农村法律服务方式主要是法律援助，政府应当拓展和创新农村法律服务的方式，从法律援助扩展到法律宣传教育，以帮助农民塑造法律信仰。法律宣传扩展到立法、执法、司法和守法等各阶段，培养农民的法律意识，使农民遇到事情信法用法，用法律思维和法律方式解决纠纷。在互联网时代背景下，政府法律服务机构可以推行通过微信向农民提供各种法律咨询业务，做到便民利民。针对目前政府主导性法律服务机构的法律服务成效存在问题，首先应当厘清司法所和人民调解委员会之间的职能界限，使主导性法律服务机构与人民调解委员会形成合力，共同致力于农村法律服务。同时，法律服务机构应当招聘具有专门法律知识的人才从事法律服务工作，由专业的人做专业的事，从总体上提高农村法律服务水平。

2.“农村是一个巨大的潜在的法律服务市场”。在乡村振兴背景下，随着农村经济的进一步发展，农民对法律服务的需求将越来越大，对法律服务需求的质量会越来越高。仅仅依靠政府主导的基层司法所远远不能满足农村的法律服务需求。因此，要激励社会力量参与农村法律服务，扩宽提供法律服务的主体以满足农村日益增长的法律服务需求，既包括量方面的要求，又包括质方面的要求。

高校和社会组织是参与和提供农村法律服务中的一股重要力量。在乡村振兴中也可以参考起源于美国的“法律诊所制度”。法律诊所制度类似于医学领域的诊所，可以由法学专业的学生和部分法学教师兼职法律诊所的工作人员，高校法学教师和法学专业的学生掌握了系统的法律知识，可以凭借自身优势为农村提供较高水平的法律服务，他们希望在法律实践中锻炼自己，法律诊所就是一个很好的平台。一方面有利于满足农村的法律服务需求，为农村提供更多的法律服务，另一方面可以锻炼学生和老师，将法学理论与法学实践相结合。伴随着乡村振兴进程的发展，整体看来，农村经济发展壮大，基础设施条件完善，农民的收入水平随之提高，农民和各种农村集体经济组织逐渐对市场型的法律服务有了需要。因此，律师事务所、仲裁机构、公证机构等市场型的法律服务机构在农村有了存在的必要，可以在乡镇一级设立这些市场型的法律服务机构。